试论农业综合执法机构性质和职能定位(一)

【摘要】：

    实施农业综合执法是解决政事、政企不分，执法力量分散，多头执法，执法扰民突出，执法行为不规范，提高农业行政主管部门地位和形象的重大改革，但机构性质定位不准、职能综合不当，不但不会整合力量，提高效率，反而会阻碍农业综合执法的推行，甚至会因没有执法主体资格而“吃官司”，本文根据有关法理和法律法规政策规定就执法机构性质、综合的职能范围、执法主体资格的取得等作一浅析。

    【关键词】：农业综合执法机构 性质 职能 定位

    【正文】：

    改革开放以来，全国和地方先后颁布了《农业法》等100余部涉农法律、法规和规章，基本解决了农业（含畜牧业、饲料业，下同）无法可依的问题。从农业执法的现状看，多年来，农业行政执法队伍在维护社会稳定、规范市场秩序、促进经济发展、保护公民和法人合法权益等方面发挥了重要作用。但与依法治国、依法行政要求相比，还有较大差距，农业执法仍是依法行政最薄弱的环节，存在着执法认识不到位、多头多层执法、执法扰民、执法力量分散、执法力度不够、水平较低等不少亟待解决的问题。为解决这些问题，促进依法行政，推进农业行政管理体制改革，农业部从1999年开始在部分省区市开展了农业综合执法试点。截至2003年底，全国已有２９个省、自治区、直辖市的１２７个市（地）、１２６６个县成立了综合执法机构。浙江、福建、贵州、江苏、重庆５个省市还成立了省级综合执法机构。全国四分之一以上的省综合执法率达到６０％，其中江苏、浙江、湖南三省综合执法率已达到９０％。（注1）

    实行农业综合执法是一项涉及面广、政策性强的工作，不仅是行政执法机构的调整，更重要的是政府职能的转变和管理方式的调整改革，但农业综合执法机构到底应该综合哪些执法职能，其机构性质是什么，是否具有执法主体资格，人员如何进行管理，又成为理论和实务界人士研究和实践的一个重要课题。

    一、农业综合执法机构性质和职能定位初探

    （一）实践探索

    就重庆市而言，该市从2000年开始启动农业综合执法试点，首先选定了3个县（市）开展试点工作。2002年在总结实践、借鉴其他省市经验的基础上，又确定了5个试点区县。同年10月11日，国务院办公厅下发了《转发中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知》（国办发[2002]56号，以下简称国办发[2002]56号）。12月28日第八届全国人大常委会第二次会议修订通过的新《农业法》第八十七条第三款又作出了“县级以上地方人民政府农业行政主管部门应当在其职责范围内健全行政执法队伍，实行综合执法，提高执法效率和水平”的规定。为适应《农业法》和国办发[2002]56号对综合执法的新要求，重庆市农业局下发了渝农发[2003]384号，对农业综合执法的试点内容进行了调整,扩大了试点范围，再确定了8个试点区市县。在试点区县的带动和辐射下，截止目前，全市有28个区县（市）的农业、畜牧部门经同级编制部门批准成立了综合执法机构，实施综合面达71%。（注2）

    但对重庆市24个区县（市）的调查表明，各区县的农业综合执法机构在机构性质、职能范围方面执行不一。

    就机构性质而言，有行政机构，也有事业单位，具体又有以下几种类型：

    一是确定为行政内设机构。如荣昌县等3个区县的执法机构，占调查总数的13%。这类综合执法机构的经费来源为财政全额预算，执法人员是公务员。

    二是确定为行政执行类事业单位。如梁平县等13个区县的执法机构，占调查总数的54%。这类综合执法机构的经费来源为财政全额预算，执法人员参照公务员管理。

    三是确定为社会公益类事业单位或其他类事业单位，占调查总数的33%。这类综合执法机构绝大多数的经费来源为财政全额预算，但也有2个区县是财政差额预算，占调查总数的8%。执法人员分情况按照管理人员（或职员）、专业技术人员、工勤人员进行管理。

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