1、“两个相对分开”。转变政府部门与行政执法机构的职能和管理方式，实现政策制定职能与监督处罚职能相对分开，监督处罚职能与技术检验职能相对分开，实行综合行政执法。
2、权责一致。合理划分政府部门与行政执法机构的职责权限，明确综合行政执法机构的管辖范围，理顺各方面关系。
3、精简、统一、效能。清理整顿、调整归并行政执法机构，明确其性质、地位和职能，建立和完善体现行政执法特点的机构编制管理制度，强化监督约束机制，提高人员素质和执法水平。
（三）定位综合执法机构性质和职责的理论支撑
行政执法，是指在实现国家行政管理职能的过程中，法定的国家行政机关和得到法律、法规授权的组织依照法定程序实施、适用行政法律规范，以达到维护公共利益和服务的目的的行政行为。从这个概念中我们很容易理解行政执法的主体只能是法定的国家行政机关和得到行政授权的组织。从立法上看，《行政处罚法》第三条规定：“公民、法人或者其它组织违反行政管理秩序的行为，应当受到行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。”第十五条规定：“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权内实施”。《行政许可法》第二条规定“本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其它组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。” 行政处罚和行政许可等都同属于行政执法，从前述规定明显看出，其主体都是行政机关或得到法律、法规授权的组织。
综合执法作为行政执法的一部分，也同样具有上述特征和表现形式。因此综合执法机构从性质上讲，它应当是具有执法主体的行政机关或法律法规授权的组织。为此国办发[2002]56号文件做了相应规定：“设置行政执法机构的审批程序，参照设置行政机构的审批程序办理。”，“按有关规定，经批准成立的综合行政执法机构，具有行政执法主体资格。”，执法人员“ 按照公务员的管理方式进行管理。”
综合执法机构职能的定位涉及到行政管理权与处罚权的关系问题。
关于管理权与处罚权的关系，理论和实务界有两种意见。一种意见认为，行政管理权与处罚权是两种不同性质的权力，行使两类权力的机关应当分离。这就是权力的分离与制衡理论。分权理论最先由亚里士多德提出，他在总结古希腊城邦政治制度和国家权力的历史经验时指出，公职权力一旦被独裁或不加限制时便有被滥用的可能，故而力图以中庸的原则、权力主体的交替、权力机构的分工、职能的细化及相应的法律制度的配套设施来消除实践中曾经出现的和将来可能出现的权力扩张现象，限制权力越界以保证社会正义的实现。孟德斯鸠进一步阐述了这种观点，他认为，一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条万古不变的经验。从事物的性质来看，要防止滥用权力，就必须以权力制约权力。浙江大学副校长胡建淼教授在评价深圳市“行政三分制”制度时也认为，一个主体权力过分集中就会造成腐败和低效，深圳市能注意到权力要进行分工与制约这一点十分可取，尤其是执行权与监督权要分开，自己监督自己肯定不行。（注3）应松年、王锡锌在谈到WTO与中国行政法制度改革的几个关键问题时也认为两权分离是入世后的客观要求。WTO协议书强调管制机构的中立性，管制机构如果不能保持中立性，就无法保证达到WTO所要求的自由公平的投资与贸易环境，也无法使外国投资者相信“国民待遇”的真正落实。管制机构的中立，既包括实质的利益无涉，也包括形式公正。就实质方面而言，必须废除不必要的行政垄断，政府必须和企业脱钩，成为市场的宏观监管者。（注4）针对现行状况甚至有的学者认为“行政处罚决定权交由行政机关行使，是导致行政权力极度膨胀的重要根源之一”（注5），出现了行政权力干预公民或组织之间的平等主体之间的私权纠纷和‘养违法’的现象。这类理论和实务界人士认为行使两类权力的机关分离是必然的，至于分离到什么程序，有两种方案，一是相对分离，在同一个机关内，行使管理权的机构与行使监督处罚权的机构分离开，使监督处罚机构专司处罚及执行，不进行一般管理活动。如重庆市的农业综合执法就属这一类。二是完全分离，行政管理机关与监督处罚机关完全分开。各机关原有的处罚权从管理部门分离出来，组成若干相对独立的综合监督处罚机构。如从城建、交通、卫生、公安、税务、工商部门等部门分离出来的城市管理综合执法局就属这一类。
另一种意见认为，管理权和处罚权是不可分离的两项权力，处罚权是行政管理权的一部分。例如，许可证管理中，吊销许可证是处罚的一种形式，但是，很难将吊销权从许可证管理权中分离出来。行政法学专家应松年教授在《行政处罚立法探讨》中也提出：“处罚与管理是保障与被保障的关系，一般不应分离。但某些行政部门，由于性质上的特殊性，经法律规定，也可分离。”（注6）
（四）正确定位综合执法机构性质和职能
综合以上分析，农业综合执法机构设置为具有行政执法主体资格的行政机关和法律法规授权的组织是必然选择，也是法律的基本要求，农业综合执法人员也当然是公务员。
但从操作层面上定位，目前的农业综合执法机构设置为行政机关条件尚不成熟，设置为法律法规授权的组织也于法无据。为此笔者认为在过渡期内，特别是在财政供养比较紧张的西部省市的农业综合执法机构性质应定位于农业行政主管部门内设的财政全额预算的行政执行类机构（而不是农业行政主管部门直属或下属的法人单位），其机构规格为农业行政主管部门的内设机构相同或比农业行政主管部门低半格的“二级局”，代表农业行政主管部门履行行政执法职能，执法人员“按照公务员进行管理”。这既符合实际，便于操作，同时在相应的法律法规没有对执法主体进行修改前有利于执法工作的开展，也解决了《行政处罚法》中“委托执法”的依据问题和执法经费保障、执法队伍稳定问题。
在职能定位上应定位为监督处罚权，并且实现管理权与处罚权的内部相对分离，这既符合国办发[2002]56号的要求，也有利于减少行政处罚管辖冲突。为了防止因部门利益而导致的部门职能划分的争执和反复，完全有必要通过立法的形式将这些行政权力的配置以立法的形式稳定下来，特别是立法时不要再授权或委托给农业行政主管部门所属的综合执法机构以外的其他单位履行执法职能。就目前而言综合原执法机构的职能应稳步实施，不求面面俱到，主要实施以下综合：
1、在部门内综合。以本部门的管理职能为限，不搞跨部门的综合。
2、不综合行政许可权和检验检测权。按照国办发[2002]56号要求改变一个执法机构既管审批又管监督的体制，将制定政策、审查审批等职能与监督检查、实施处罚等职能相对分开。同时审核审批等行政许可要按“行政许可集中办”和“一站式办公、一个窗口对外”的要求集中选派符合条件的人员到政府设立的行政审批服务大厅集中办公。将承担技术检测、检验、检疫职能的单位逐步与政府部门脱钩，不再承担行政执法任务，其职责转变为面向全社会，依法独立地为政府部门、行政执法机构和企事业单位提供客观公正的技术检测、检验、检疫服务。形成“行政许可集中办、检验检测社会化、监督处罚综合行使”的农业执法新模式。
3、逐步综合动植物检疫的执法职能。从行政执法的分类和《行政许可法》来看，动植物检疫属行政许可，按照国办发[2002]56号要求，其相应的监督检查、实施处罚等职能应与行政许可相对分开，但在实际操作中又有难处：一是《动物防疫法》和《植物检疫条例》的执法主体是农业或畜牧行政主管部门所属的动植物检疫机构，是法律法规授权的执法主体，不得再授权、再委托。农业综合行政执法机构作为动植物检疫的执法主体资格于法无据。二是实践证明动植物检疫的监督检查、实施处罚等职能分离出来后，因为没有了强制权，动植物检疫工作将难以开展。为此，笔者认为一方面可以暂不综合动植物检疫的监督处罚权，另一方面在过渡期也可以动植物检疫机构为基础组建农业综合执法机构，实行“三块牌子、一套人马”，但在对动植物检疫进行监督处罚时，要以动植物检疫机构名义进行，否则会因主体不合法而吃败官司。
引文注释：
参考文献：
1、重庆市人民政府法制办公室：《行政执法教程》，2003年10月版。
2、关保英：《执法与处罚的行政权重构》，法律出版社，2004年3月第1版。
3、姜明安：《行政执法研究》，北京大学出版社，2004年6月第1版。
4、国务院办公厅：《转发中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知》（国办发[2002]56号）。
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