试论农业综合执法机构性质和职能定位(二)

    无论采取那种模式，各地编制部门在批准设立农业综合行政执法机构时没有按照国办发[2002]56号文件的规定设立为与行政管理机关相分离的机构，而是设立为行政管理机关所属的内设机构或事业单位，以农业行政主管部门的名义开展执法。

    在调查的24个区县（市）中农业综合执法机构职能也有不同模式：

    一是全综合型。所有的农业行政执法职能（包括行政许可、行政处罚、行政征收等）全部交由综合行政执法机构。其它事业单位不再履行行政许可、行政处罚等行政执法职能，其职能转变为农业（含畜牧业、饲料业）提供公益性技术推广、服务（含检验、检测）工作。如开县等3个区县的执法机构，占调查总数的15%。

    二是监督处罚型。综合行政执法机构只履行行政强制、行政处罚等行政执法职能，行政许可由行政内设机构或其它机构负责办理。如梁平、涪陵等13个区县的执法机构，占调查总数的52%。

    三是部分综合型。综合行政执法机构履行监督处罚、行政许可，其余的执法交由其他机构承担。如合川等8个区县的执法机构，占调查总数的33%。

    （二）初步估价

    纵观重庆市农业综合执法机构性质和职能定位，呈现四大特征：

    1、机构性质以事业单位为主。在被调查的24个执法机构中，除荣昌县、双桥区和巴南区以外，其他21个机构都属于事业单位。其中，超过一半的机构明确规定为行政执行类事业单位，另外的部分机构为其他类的事业单位。

    2、执法机构均不具有执法主体资格。被调查的执法机构均不以自己的名义开展执法工作，都以其主管部门，即农业或畜牧兽医等行政主管部门的名义对外执法。

    3、执法领域以本部门法定执法职能为主。多数农业综合执法机构在种养殖业范围内综合行使农业（畜牧、渔业、饲料）行政主管部门的法定执法权，未将动、植物检疫等授权有关机构的执法范围纳入农业综合执法内。也有一部分农业综合执法机构将本部门管理范围内的授权执法权都纳入综合执法的范围，统一行使本区域内的农业行政执法工作。

    4、职能范围以综合监督处罚权为主。根据调查的数据显示，超过一半的机构仅综合了行政处罚权；近三分之一的机构综合了行政处罚权和部分许可权；另外也有小部分机构综合了行政处罚权、许可权和收费权等其他执法职能。

    初显四大问题：

    1、综合执法机构接受委托执法于法无据。目前的农业综合执法机构大部分是接受行政主管部门的委托开展执法。根据《行政处罚法》第十八条的规定，行政机关委托符合条件的具有管理公共事物的组织执法必须有“法律、法规、规章的规定”，但目前重庆市尚没有出台地方法规和政府规章规定，行政机关可以委托综合执法机构行使监督处罚权。法律和行政法规及部委规章也都没有作出相应规定。因此，农业综合执法机构接受行政机关委托开展执法工作在主体上是非法的。

    2、多头执法没有从根本上解决。主要表现为在种子管理和畜产品安全管理中执法职能交叉。综合执法机构检查种子时，如果该种子没有办理植物检疫，综合执法机构无法查处，只能由植物检疫机构办理。畜产品兽药残留等的检查是由动物检疫机构进行，其查处只能由综合执法机构行使。

    3、“执法养人”仍然无法避免。各地多数把农业综合执法机构定位为事业单位，个别的地方还是差额拨款或自收自支的事业单位，加之，各地财政比较困难，这势必造成执法经费紧张，正常的办公办案难以进行，也容易出现“执法养人”，乱执法、乱处罚、收“保护费”等难以避免。

    4、人员管理出现新的问题。由于多数把农业综合执法机构定位为事业单位，其执法人员身份为专业技术人员，这必然要涉及到人员职称评定中的专业水平、论文发表和从事的专业工作等情况，而实际从事的工作是执法工作，在职称评定时受到限制。同时，事业单位专业技术人员每年都有增加的8%津贴等补贴、津贴，从事执法工作以后，这些补贴、津贴随之取消，挫伤了执法人员的工作积极性，影响了队伍的稳定，也不利于对执法队伍的管理和建设。

    二、综合执法机构性质和职能的定位选择

    （一）综合执法机构性质和职能定位标准

    1、是否有利于解决长期存在的多头执法问题。虽然《行政处罚法》规定了享有行政处罚的法定机构为行政机关，但由于我国现行行政管理体制下的行政机关编制少、人员不够、事务多，实际履行行政执法的机构多为行政机关所属的事业单位。近年来，就农业执法而言，各地逐步建立起了植物检疫、动物检疫、种子、果树苗木、农药、肥料、兽药、饲料和饲料添加剂、种畜禽、牛奶管理等执法机构，其模式为 “一事一法一机构”， 这些机构基本上是相互独立，“各行其是”，人为地把农业执法这一有机整体割裂开来。这种“一事一法一机构”的设置又往往演变为“一法一站一人”，导致执法机构各自为政、互相扯皮，执法力量过于分散，难于形成合力，难以提高执法效能，事实上是有法不依，放弃执法。因此，定位综合执法机构的性质和职能要看能否大大减少或消除多头执法的现象，能否解决农业行政体制中长期形成的条块分割的矛盾。

    2、是否有利于解决公平公正执法问题。长期以来，农业行政执法机构既从事技术推广服务甚至经营，又履行执法职能，执法人员既从事生产技术指导、技术服务，甚至经营活动，又要从事执法工作。这种政事、政企不分，执法人员既当“运动员”又当“裁判员”的体制，一方面导致了农业执法主体的不明确以至错位，削弱了行政主管部门的执法职能，另一方面也容易导致把执法工作作为创收和弥补事业经费不足的一种手段，产生不正当竞争，从而影响了农业执法的公正法、权威性，也损害了农业行政执法队伍的形象。因此，定位综合执法机构的性质和职能要看能否解决政事政企不分、执法不公平公正问题。

    3、是否有利于降低行政执法成本，提高行政执法水平和效率。在现实生活中，往往是制订一部法律、法规后，就要设置一支执法队伍。随着经济和社会关系日趋复杂，行政机关的行政管理事务越来越多，分工越来越细，相应出台的法律、法规也会日益增多，如果每一个部门都设一个执法队伍的话，势必造成执法机构的无限膨胀，浪费人力、物力资源。并且，农业执法与城市管理等很多执法的一个显著区别是，农业执法领域大多数在乡村，涉及面广，一个行政管理机关所属的多个执法机构分散下去执法，增加了执法成本，降低了执法效率。同时，农业执法人员大多是农业技术干部，从事执法工作属“半路出家”，又缺乏正规的培训，再加上是兼职承担执法任务，主要精力集中在技术推广或经营服务上，继续分散成近十个类型多头执法，政事企不分，兼职执法，就可能无心执法，专心致志学法，难以提高执法人员的业务素质和办案水平，全身心投入执法工作也就不大现实，管理部门也无法加强这支队伍的培训提高。因此，定位综合执法机构的性质和职责要看能否形成运转协调、行政行为规范的行政管理体系和行政执法体制，降低行政执法成本，提高执法效率和水平。

    4、是否能解决执法扰民严重问题。就农业部门管农业投入品而言就有农药、种子、化肥、兽药、饲料等5个方面。很多地方是5个站（所）去管，完全可能出现一个农资销售点在同一时间要接受多批“农业局来的”不同执法人员的检查，这是典型的扰民行为，是对管理相对人的不公平。因此，定位综合执法机构的性质和职能还要看能否减少或避免“执法扰民”现象。

    5、是否能确保执法队伍的稳定。队伍的稳定一方面要靠对人员的教育，增强责任感，树立“干一行、学一行、钻一行、爱一行”。另一方面，要从物质上进行激励，解决有关待遇。因此，定位综合执法机构的性质和职能要让执法人员的有关待遇得到落实，提高工作积极性，其定位是否合理还要看是否能确保执法队伍的稳定。

    （二）综合执法机构性质和职能定位原则

首页 上一页 1 2 3 下一页 尾页 2/3/3

 WORD格式全文下载链接(充值:元)

试论农业综合执法机构性质和职能定位(二)......