行政诉讼举证责任分配制度的探究(四)

        随着行政诉讼理论和实践的发展,行政主体职能的不断变化,各种行政争议案件越来越多,如果所有的案件都是由行政主体来承担大量的证据保存任务,这并不是一种非常科学的方法。为了提高诉讼效率,在一些特定案件中由原告承担举证责任更能够及时查明案件事实。同时原告承担部分举证责任能够较好的约束行政相对人合理的提起诉讼行为,“可以防止滥诉,使原告在各种积极方式中做出合理选择,保障诉权的正当行使,以免行政机关把大量的资源放在应诉和举证上,过分耗费本已稀缺的行政资源。” 在法律中特别规定了原告承担举证责任的事项,是对被告对行政行为承担举证责任这一基本原则的补充。

        根据最高人民法院最近颁布的《关于执行若干问题的解释》第二十七条规定和《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条规定,本人对原告在行政诉讼中的举证责任承担归纳为如下四个方面:

        （1）证明起诉符合法定条件,但被告认为原告起诉超过起诉期限的除外。原告是诉讼程序的启动者,法院遵循“不告不理” 的原则, 所以原告在起诉时如果不提出适当的证据,整个诉讼就无从谈起。因此原告起码要在起诉条件上负一定的举证责任。这包括有,原告起诉时应当证明自己是与被诉具体行政行为有利害关系的当事人。即原告因为具体行政行为而受到损害,这是启动诉讼程序,使诉讼得以成立的前提和基础。再是,有事实根据。原告对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据是为了提出反证,减弱被告方证据的证明力。原告举证与否与败诉后果无必然的联系,但为了增加自己胜诉的可能性,进一步提出反证却是更为明智的选择。

       （2）在起诉被告不作为的案件中,证明其提出申请的事实。被告不作为行政案件,是指那些应当由原告申请行政机关作为或者应当由行政机关依职权主动作为而行政机关不作为的行政案件。《若干解释》规定,原告在起诉被告不作为案件时,证明向行政机关提出申请的事实的举证责任由原告承担。但这条规定有缺陷:被告不作为行政案件,包括依申请行政机关作为和行政机关依职权主动作为而不作为的行政案件,依职权的行政行为不需要原告申请,原告在起诉时不需要证明“其曾向行政机关提出申请的事实”;如果要原告再举出证明其提出申请的事实,则是不科学的,所以在最高人民法院关于《行政诉讼证据若干问题的规定》第4条又补充规定两项例外,“(1)被告应当依职权主动履行法定职责的;(2)原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够做出合理说明的”。上述两项免除了原告在不作为案件中举证责任的情形。

        （3）其他应当由原告承担举证责任的事项。这主要是指在原告不服被告履行确认职权的具体行政行为案件中,原告应负一定举证责任。确认行为是行政机关履行行政职权的一种较为常见的行为,行政机关作出的确认行为在一定程度上对当事人的权利义务产生影响,因而它是可诉的具体行政行为。人民法院在对这类案件进行审查时首先应判断被告是否具有确认职权,其次是被告所确认的结果是否符合法律、法规的规定,是否有事实依据。审查过程中,被告在收集确认的证据时可能存在不全面、不准确、不客观的情况,人民法院若仅凭被告举出的这些证据来衡量其确认结果是否与事实相符,就有可能得出错误的结论。而通过原告在行政诉讼中的举证,就可以较为全面、客观的审查行政机关确认行为的事实依据,从而得出符合客观实际情况的结论,作出正确的判决结果。原告若自己放弃或拒不举证证明,则应承担人民法院可能根据被告单方面提供的证据而认定其确认行为合法而致自己败诉的风险。

        四、被告承担的举证责任