坚持依法治税推进依法行政

目 录

一、对依法治税思想的基本思考

二、依法治税工作中的难点问题

三、推进依法治税和依法行政的几点意见和建议

内 容 摘 要

依法行政是依法治税的具体表现。一是依法治税。税收征收必须坚持实事求是的原则，既不能收“过头税”，也不能该收不收。税收任务既是国家财政需求的体现。同时，也要考虑经济发展客观现实，考虑税收宏观调控的功能。依照经济规律办事，按照有利于经济发展的要求考虑税收征收，就一定能把税收征收工作做好。二是依法行政。依法行政既是依法治税思想的体现，也是税收事业发展的需要。随着税收征管水平的提高，以适应税收现代化发展的需要。税收征管改革带来的是新的、先进的征管模式，这种模式本身是经济发展的结果。也是市场经济发展的体现，而市场经济的核心则是法治经济。因此，税收执法水平的提高，就成为税收征收中要迫切解决的最中心的问题。

依法治税 推进依法行政

党的十五大提出了依法治国的方针，用依法治国的思想指导税收工作，就是要坚持依法治税。用法律的规范推进依法行政，加强税收征管，组织税收收入，改善税收环境。

一、对依法治税思想的基本思考

1、提高思想认识，积极推进依法治税。“依法治税”思想的提出，是税收工作对“依法治税”思想的具体体现和落实。市场经济是法制经济，说明了法律规范对经济发展的重要作用。同时，还需要着重说明的是，法治，首先表现为执法者的法律意识和执法行为的规范，执法者，本身就是法律的宣传者和维护者，也是推动法律秩序建设的重要因素。税务部门作为国家的行政管理部门，也是法律的执行部门，针对于税法，更是法律的体现者。所以，一定要加强对干部的思想教育，提高干部的法律观念和意识。做自觉的税法维护者，保护者和严格依法行政，依法办事的管理者。只有我们的税务干部的税法意识增强了，执法行为规范了，才有可能把税收法律的观念普及到每一个纳税人，才有可能创造出良好的税收环境和秩序。

2、依法治税是税收工作的灵魂，必须始终坚持。依法治税是依法治国基本方略在税收工作中的体现和落实，是多年来税务系统工作经验的总结，也是税收工作要始终坚持的根本原则。依法治税落实到实际工作中，就是要始终坚持以组织收入原则，做到依法征税，应收尽收，坚决不收“过头税”，坚决防止和制止越权减免税。按照税收法律、法规的规定，将纳税人的应缴税款及时、足额地征收入库，不能有税不收，也不能无税乱收，只有这样，才能保证税收各项职能的正常发挥，才能促进税收工作的健康发展。2001年5月新《税收征管发法》的实施，为规范税收征、纳双方权利和义务提供了法律保障。2001年8月，全国税务系统依法治税工作会议召开，标志着税务系统依法治税进入了新阶段。会议提出了“税收法制基本完备，执法行为全面规范，执法监督严密有力，执法保障明显改善，队伍素质显著提高”的依法治税五大目标，明确了“内外并举，重在治内，以内促外”的指导方针，并指出，执法随意是当前最迫切需要解决的主要矛盾，规范执法是当前推进依法治税思想和新征管法的要求，税收法制水平和征管质量有了明显提高。反映在税收收入上、税款入库时间渐趋正常，入库率稳步上升，一些地区多年积累下来的历史包袱彻底摆脱，税收收入呈现出连年快速增长，与经济协调发展的良好局面。与预算确定的税收计划比较，出现了连年大幅度超收的情况，2003年和2004年全国税收收入分别超计划1500多亿元和3400多亿元，这也是从一个侧面说明税务系统并不是按计划收税，而是通过加强征管、强化稽查等一系列手段，在努力实现依法征税，应收尽收。几年来依法治税稳步推进，成绩有目共睹，但也要清楚地看到，目前在一些地方还存在违规减免、缓税和收过头税的情况，同时依法治税遇到的阻力仍然很大，政府干预税务部门正常执法的现象屡有发生，部门配合不力导致执法难的情况屡见不鲜，企业偷逃抗骗税行为屡禁不止。在税务系统内部，部分干部思想认识和个人素质还不能适应依法治税的要求，一些制度和机制也还有待进一步完善。因此总体看，我国的依法治税工作任重道远，必须常抓不懈，大力推进。

3、依法行政是依法治税的具体表现。一是依法治税。税收征收必须坚持实事求是的原则，既不能收“过头税”，也不能该收不收。税收任务既是国家财政需求的体现。同时，也要考虑经济发展客观现实，考虑税收宏观调控的功能。依照经济规律办事，按照有利于经济发展的要求考虑税收征收，就一定能把税收征收工作做好。二是依法行政。依法行政既是依法治税思想的体现，也是税收事业发展的需要。随着税收征管水平的提高，以适应税收现代化发展的需要。税收征管改革带来的是新的、先进的征管模式，这种模式本身是经济发展的结果。也是市场经济发展的体现，而市场经济的核心则是法治经济。因此，税收执法水平的提高，就成为税收征收中要迫切解决的最中心的问题。一方面，要按法治的要求，实现征收管理手段的现代化，使法治化表现为标准化。另一方面，是执法者，管理者的法律意识的人性化，使法律意识的观念和执法者的管理水平得到和谐的统一。这种统一不仅是掌握法律的人按照标准化的要求执行规范的准则，而且，标准化的准则还可以反过来要求和监督执法者的执法行为，形成离开了规范化办不了事的程序，形成法治成为唯一执行标准的规则。

4、强化法制教育，提高干部整体素质。法治观念的加强，还要加强素质教育。素质教育的基础，是国情教育。让干部了解我国市场经济发展的整个过程，让干部了解为什么在现阶段要提出依法治国、依法治税、依法行政。同时，还要让干部认识到，市场经济的发展，已经对传统的行政管理办法形成了冲击和挑战，传统的行政管理办法已经不能适应新形势的需要。如果想做好现在的行政管理工作，就必须加强学习，加强依法治税的意识，在执法中体现依法行政的思想，否则，只能面临淘汰。法治观念的加强，要靠经常性的教育，制度强化的培训，监督化的考评和考试上岗制度。

5、增强服务意识，保障纳税人合法权益。依法治税，依法行政的另一项重要内容，是增强服务意识，为纳税人服好务。一方面，服务是政府的一个本质性的职能，税务机关是政府的一个职能管理部门，提供服务，是应尽的责任。另一方面，提高为纳税人服务的意识，是提高法治意识的思想基础，没有为纳税人服务的思想，也就不能有中规中矩的法律精神，职业责任和道德理念。税务机关普遍实行的公开办税制度，就是提高办税透明度，提高服务意识的一个重要内容。为纳税人服务，特别需要强调一点，是保障纳税人的合法权益，这要求各级税务部门依法做好税务行政复议和应诉工作，按照法律的原则，既要坚持税法的严肃性，也要保障纳税人的完整性。另外，在规范执法行为的同时，还要主意把好执法程序关，税务处罚关，案件审理关和法律文书关，从源头上减少税务行政复议和应诉案件。

二、依法治税工作中的难点问题

依法治税工作是一项长期的任务，也是一项艰巨的任务，当前，在依法治税工作中还存在着一些难点。

1、个别税务机关和干部法制观念淡薄。主要表现在：税源紧张时，个别人为完成税收计划而搞预征税款，税源宽松时则为下年度“打埋伏”，有的不按规定提返手续费，有的只重实提法，忽视程序法，不按法定程序办事。如查税时证据收集不全，税务处罚时告知文书内容不详，处罚文书使用不规范，税务处理和处罚决定使用同种法律文书，税务文书填写内容不全等。

2、行政干预时有发生。少数地方党政机关制定下发一些与国家税收政策相抵触的文件，越权报批减免税，扩大税收优惠，对企业和乡镇实行“包税”，变相“减税”，对所谓的“保护企业”，要求税务机关须经政府许可才能稽查。

3、部门协作有待加强。触犯刑律的涉税案件移送后立案难，惩处难，办案经费落实难。部分公安机关以人手紧，经费困难为由迟迟不予立案；少数法院迫于压力不能依法严惩偷税分子，而税务机关难以实施有效监督。此外，银行冻结纳税人存款和缴税款等税收保全措施也很难执行到位。

4、个别地方偷骗税等违法问题较突出。特别是利用增值税专用发票偷骗税犯罪活动猖狂，一些地方暴力抗税案件仍时有发生。个别税务机关领导重视不够，审核把关不严，稽查打击力度不大，是造成这种状况的重要原因。

5、“两权”监督未落实到位。主要表现在：个别领导抓党风廉政建设和腐败工作缺乏持之以恒的精神，还存在“一手硬，一手软”的现象，有的防范意识不强，失之于软的问题，有的办案人员存在畏难情绪；实施“两权”监督和落实党风廉政建设责任制特别是落实责任追究制的力度还不够；有的布置工作多，检查落实少，存在形式主义；少数单位疏于管理，淡化责任，监督乏力，执行制度不严，使违法犯罪分子有机可乘。

三、推进依法治税和依法行政的几点意见和建议

1、提高思想认识，明确依法治税目标。“十五”时期，应明确建立的依法治税工作目标是：税收法律体系日益完善，税收政策执行到位，执法行为规范；税收执法水平显著提高，执法责任和监督制约机制健全；各级党政和有关部门大力支持，配合的税收工作格局形成，全社会依法纳税意识明显提高，税收环境明显改善。

2、提高立法层次，完善税收法律体系。我国现行税收法律体系存在一些问题，如税收实体立法层次较低；税收程序法刚性不够；缺少税收基本法，部分税收法规不完善。税收立法工作应与国际接轨，科学构建有中国特色的税收法律体系。我国税收立法定位为：以税收基本法为主导，税收实体法和程序法并驾齐驱的“三位一体”的框架，即税收实体法规定权利与义务，税收程序法规范税收征纳行为。

3、正确认识和处理税收计划与依法治税的关系。首先，完成计划与执行政策，在本质上是统一的，是相辅相成的，完成计划的过程就是执行政策的过程。税收计划编制的根本原则是从经济到税收，科学合理的计划税收既是对来年收入的预测，同时也是组织收入工作的重要参照物，通过对机会执行情况的分析，可以及时发现政策执行中出现的问题，便于采取措施落实政策、堵塞漏洞，有效地促进税收政策得到切实贯彻和落实。而执行政策的过程，同时也就是依据国家法律、法规规定，通过严格的执法，将经济发展后产生的应缴税款及时足额收缴入库的过程，体现的也是从经济到税收的原则。所以，从本质上说，完成计划与执行政策是统一的，完成计划的过程就是组织税收收入的过程，也就是执行政策的过程，同样的，执行政策的过程就是计划完成的过程，两者交织在一起，相辅相成，密不可分。其次，执行政策是根本，计划完成情况是政策执行的客观结果。税收最基本的职能是组织收入、调控经济、国家对财政税收收入的需求，对经济领域的调节，是通过一系列的税收法律法规和政策来实现的。通过加强征管将按政策规定应征的税收及时足额征收入库，将应退库的税收及时返还，是税务部门首要的也是最基本的职责，因此在任何情况下，依法征税，严格执行和落实各项税收政策，永远都是税收工作的第一选择，也只有这样 ，税收的各项职能与作用才能得到充分和有效地发挥。当然，作为预算收入征收部门、税务机关也有职责关注和分析计划完成情况，并应采取有效措施努力完成预算任务，但所有的措施都要有一个根本前提，就是不能超越和破坏税收法律法规和政策的规定。必须明确认识到，税收计划只是对计划年度税源变为现实收入的能力 ，执行政策是根本，计划完成情况只是政策执行的客观结果，如果为了结果去否定根本，那就是颠倒因果，舍本逐末。再次，妥善处理两者关系的根本方法，是牢固树立依法治税思想，坚持组织收入原则。依法治税是税收工作的灵魂，是税收事业健康顺利发展的根本保证。这一思想体现到日常征管中，就是无论收入形势好坏，计划进度快慢，在税收工作中都要始终坚持 “依法治税，应收尽收，坚决不收过头税，坚决防止和制止越权减免税”的组织收入原则，认认真真地执行政策，不折不扣的落实政策，确保税收职能作用的正常发挥。在实际工作中，要妥善处理好完成计划与执行政策的关系。一方面要深入分析，挖掘潜力，看是否做到了应收尽收；另一方面要及时向上级机关和本级政府部门报告，取得他们的理解，争取调整计划。要坚决杜绝应退不退，应抵不抵、预征、空转等各种形式的收“过头税”行为，确保良好的收入质量和税收秩序。当收入形势较好时，一方面要一如既往地做好日常征管工作，不能有税不收；另一方面也重点检查各项税收优惠政策是否真正落实到位，并注意防范越权减免税以及违规批准缓缴税款等现象的发生，确保应征税款足额入库。

 4、深化征管改革，规范税收执法行为。应进一步深化税收征管改革，建立信息化支持下的专业化的“集中征收，分类管理，一级稽查”新格局；各市区、县城及其周边地区的全职能征管机构逐步转化为专业化征管机构，一个市、县局仅设立一个直属征收局，再根据需要设立若干管理分局；实施纳税信息高度集中，积极构建先进的计算机区域网络，有步骤地推广征管软件；建立强有力，监督机构健全的一级税务稽查体系。

5、进一步完善税务行政复议，诉讼和赔偿等制度，维护纳税人合法权益。一是进一步完善税务行政复议，诉讼和赔偿等制度。税务行政复议应与新《行政复议法》接轨，根据该法及其实施细则，修订税务行政复议规则。二是依法对纳税人复议申请进行审理，公正做出复议决定。三是大力宣传税务行政复议、诉讼和赔偿制度，消除纳税人顾虑，广泛接受纳税人的监督，切实维护纳税人合法权益。

6、建立司法保障体系，严厉打击涉税犯罪。针对当前偷骗税较突出的情况，应采取有效措施加大税务稽查力度，严厉打击各种涉税违法犯罪活动。可以考虑在适当的时候筹建税务警察队伍，以法律形式赋予税务警察特殊执法机关和税务机关的双重权利，从而确保税务违法案件查处质量和效率。

7、坚持“四管”齐下，营造良好税收环境。鉴于当前依法治税现状，区分纳税人，管税人、用税人和其他人，有针对性地采取对应措施。一是对纳税人，应加大税法宣传和培训力度，切实提高其依法纳税意识和办税水平。二是对管税人，应坚持以人为本，加大教育培训力度，不断提高广大干部职工综合素质以及对依法治税、依法行政工作重要行的认识，引导其树立正确的人生观、价值观，做到秉公执法、廉政勤政。三是对用税人，各级党政领导应进一步增强法制观念，认真学习税收知识，熟悉税收政策，税收法规和税收业务，提高对税收工作重要性的认识，高度重视和积极支持税收工作。四是对其他人，应加强税法宣传教育，不断提高全民依法纳税和协税意识。税务机关应主动取得社会各界和有关党政部门的支持与配合。如司法部门将税法列入普法教育内容，号召全民学税法；教育部门将税收知识列入中小学生教材，形成完整的公民税收教育体系，新闻、文化等部门积极关注税收工作，将税法宣传寓于日常新闻教育报道，文艺工作之中，切实加大税收宣传力度。总之，通过齐抓共管，营造依法治税和依法纳税的良好社会环境。

 

 

参 考 文 献

1、《税务行政法制培训讲义》，199８年

2、《中国税务》２００３第９期。

3、《中国税务》２００３第１１期。

４、《税收法制理论与实务》，１９９９年。

５、《税收指南》２００３第１０期。