行政程序研究

一、行政程序的概述，包括行政程序的含义、价值和功能。

二、行政程序的基本原则和基本制度。

三、行政程序的分类及运用。

四、与传统行政程序相比现代行政程序具有的特点。

内 容 摘 要

近年来，我国的行政体制改革和政府的职能转换，都将“公开、公正、公平”的行政程序制度建设作为我国民主法制建设的一个重要目标。行政程序是现代法治的一个核心要素，不仅给行政权力的运行提供一个科学、民主的载体，行政程序的建设，也是现代法治政府建设的一个重要组成部分。通过行政程序对行政权进行规范，保障相对方的合法权益，促进政府和公众之间的良性互动，提升行政效率，已成为当代行政法和公共行政共同关注的问题。行政程序作为规范行政权、体现法治形式合理性的行为过程，是实现行政法治的重要前提，而行政程序发达与否，是衡量一国行政法治程度的重要标志。既然行政程序有如此重要的价值、功能和作用，我们就有必要对行政程序做个研究。

行政程序研究

什么是行政程序? 为什么要研究行政程序？它对依法行政和法治政府建设有什么作用？从大的依法行政层面来讲，行政程序制度不仅给行政权力的运行提供了一个科学、民主的载体；行政程序制度建设，也是现代法治政府建设的一个重要组成部分。从小的行政执法层面来讲，长期以来受“重实体、轻程序”的思维定势的影响，各级行政执法机关和行政执法人员的执法能力和执法水平以及执法方式存在不少问题。各级政府机关及其工作人员必须养成按法定程序办事的习惯，行政决定要符合法定程序，执法行为要遵守法定程序。　一、行政程序的概述

　（一）行政程序的含义

行政程序是行政主体实施行政行为时所遵循的方式、步骤、时限和顺序。行为方式构成行政行为的空间表现形式；行为步骤、时限、顺序构成行政行为的时间表现形式。所以，行政程序本质上是行政行为空间和时间表现形式的有机结合。行政程序又具有法定性、多样性、分散性的法律特征，之所以有这些法律特征，行政程序的意义就更加突出，变现形式也变得多样化。

（二）行政程序的价值

行政程序作为一种制度建构，其存在必然要有一定价值，否则其存在的合法性、合理性就成问题。行政程序具有扩大公民参政权行使的途径。公民权可以成为约束行政权合法、正当行使的一种外在规范力量，并随时可以对行政权的行使是否合法，正当提出抗辩。行政程序具有保护相对人程序权益，行政相当人的法律程序权益是一种被法律实用主义所长期掩饰而不为人们所重视的法律权益。行政程序具有提高行政效率，行政效率是行政权的生命，因此对行政权运行机制的设定，在许多情况下都要考虑行政效率。行政程序还具有监督行政主体依法行使职权的价值，行政程序可以为行政权趋于正当、合理起一种引导性功能。

（三）行政程序的功能

一般认为，行政程序的功能主要体现在以下几个方面： 

1、行政程序具有促使行政过程民主化的功能。现代行政不仅要求依法行使行政权力，而且要求在行政权行使的过程中，必须尊重可能受到行政权作用的相对人的意见。

2、行政程序具有促使行政决定理性化的功能。现代法治社会中，行政权力不是可以由行政机关恣意行使的权力，而是一种审慎行使的权力，需要杜绝非理性成分的存在。

3、行政程序具有提高行政效率的功能。程序化的行政行为最大限度地保障了行政相对人的参与权，防止行政机关对行政权力的滥用，从而可以积极发挥行政权的作用，提高行政效率。

4、行政程序具有遏制腐败现象的功能。一方面，现代行政程序是一种架构、限制以及制约行政机关裁量权的手段，合理的行政程序能有效地防止行政机关滥用自由裁量权，这对减少腐败具有重要意义

5、行政程序具有减轻法院对行政行为事后性的司法审查的功能。行政程序对行政争议具有“过滤”的作用，我们可以利用这一点，有效地避免导致法院在处理行政案件方面的过重负担。

　二、行政程序的基本原则和基本制度

1、基本原则

在行政程序法中确立程序公开原则，是现在民主政治发展的基本要求，这一原则的法治意义是将行政权运作的基本过程公之于社会，接受社会的监督，防止权力被滥用。现代社会繁杂多变的行政事务，要求行政程序法对每一个行政行为的每一个程序作出详细的规定已不可能，为此行政程序法对行政行为的某些程序作出了公正、公平的原则。参与原则是指行政主体在作出行政行为过程中，除法律有特别规定外应当尽可能为行政相对人提供参与行政行为的各种条件和机会。效率原则是指行政程序中的各种行为方式、步骤、时限、顺序的设置都必须有助于确保基本的行政效率，并在不损害行政相对人合法权益的前提下适当提高行政效率。

2、基本制度

行政程序是有行政回避制度、行政听证制度、信息公开制度、说明理由制度组成，同时还具有审裁分离制和案卷制度等其他基本制度。法律上的回避制度源于人类应受公平对待的自然本性，人之所以为人，在于他有要求受到公平对待那种与生俱来的期待。行政回避是指行政机关工作人在行使职权过程中，因其与所处理的事物有利害关系，为保证实体处理结果和程序进展的公正性，根据当事人的申请或行政机关工作人员的请求，有权机关依法终止其职务的行使并由他人代理的一种法律制度。相对于行政回避而言行政听证并非仅是行政法上的一种独特的法律制度。从法制史角检视，听证作为一种听取利害关系人意见的制度，是以司法权运作的模式出现的。源于英国普通法上自然公正原则的规则之一。并明确了听证的范围和形式有利于更好的实行。随着信息的透明化，公开制度越来越受到人们的青睐。但公开制度也受到一些限制如涉及个人隐私的，所以行政信息应该依职权公开，根据相对人的申请进行实行。行政行为说明理由是指行政主体在作出对行政相对人合法权益产生不利影响的行政行为时，除法律有特别规定外，必须向行政相对人说明其作出该行政行为的事实因素、法律依据以及进行自由裁量时所考虑的政策、公益等因素。

三、行政程序的分类及运用

 对社会现象进行分类，有助于加深我们对相应社会现象的认识。根据不同的标准，对行政程序可以作如下分类：

1、根据程序以相对人合法权益所产生的影响性质和影响程度为标准，可以分为主要程序和次要程序。这种划分的学理基础是行政效益对行政权的必要性和程序权利与实体权利的关系。行政处罚中的告知程序、表明身份程序和听证程序都是主要程序的表现。某些期限规定，行政主体超过几天并不会对行政相对人的合法权益产生实质性的影响，但有些期限规定对相对人权益的影响是非常重大的，从而属于主要程序。

2、根据行政程序以行政主体遵守行政程序是否具有一定的自由选择权为标准，可以划分为强制性程序和任意性程序。无选择性是强制性程序的最大特征，如责令停产停业的行政处罚，行政主体必须告知当事人听证权之后才能做出，否则，行政处罚决定无效。任意性程序具有选择的余地，现场勘查程序就是任意性程序。

3、根据行政程序以其规范行政行为所涉及的对象和范围为标准，分为外部程序和内部程序。内部程序指行政主体对内部事务实施行政行为时所应当遵循的程序，作为行政法极其重要内容的某些行政监督程序就是一种内部程序。研究行政程序主要是研究外部程序，行政主体行使行政职权产生影响行政相对人的合法权益的后果，主要是通过外部程序。

4、根据行政程序以其所规范的行政行为是具体的还是抽象的为标准，可分为具体行政行为和抽象行政行为。这种划分的学理基础是行政程序适用的行政行为的差异性。具体行政行为是为程序所作出的一个行政行为，可以直接作为强制执行的依据。抽象行政行为程序是为规范抽象行政行为而设置的程序。经过抽象行政行为程序所作出的一个行政行为，不能直接作为强制执行的依据。因此，抽象行政行为程序也越来越受到人们的关注。

四、与传统行政程序相比现代行政程序具有的特点

行政程序古已有之，但奴隶社会的行政程序是维护君主专制统治的工具，不符合法治行政的要求。法治行政所要求的行政程序是资产阶级民主制度确立以后逐渐丰富和发展起来、体现民主和政府守法精神的现代行政程序制度。为方便比较以及区分两种不同性质的行政程序，笔者将奴隶社会、封建社会等一切专制社会的行政程序统称为传统行政程序，而将民主社会体现政府权力控制及人权保障精神的行政程序称为现代行政程序。现代行政程序是在传统行政程序的基础上发展起来的，传统行政程序中的一些人事管理程以及那些纯以提高管理效率为目的的技术性程序至今仍不失其借鉴意义。

1、现代行政程序的基本目标是对强大的行政权予以控制和约束，以防止行政权不适当地侵犯民权以及向实际受到侵害的民权提供救济渠道。传统行政程序虽对行政官吏的权力也有制约作用，但其目的是为了维护统治阶级内部的管理程序而不是为了保护民权。

2、现代行政程序是由制约行政权的民主参与和行政救济程序、服务于政府机关内部控制需要的管理程序，以及纯粹为了行政效率的业务性、技术性程序等三类程序组成的集合体。第一类程序体现了现代行政程序的基本特征，因而是现代行政程序的核心所在。后两类程序体现了对传统行政程序的继承性，但它们在民主和法治思想的要求和影响下也表现出了许多不同于传统行政程序的特点

 3、现代行政程序最初由英国、美国、德国等发达资本主义国家在“自然正义”、“法律的正当程序”、“法治国及民主主义”等判例法和宪法原则的基础上通过一系列成文法和判例法确立和发展起来的。

 4、现代行政程序具有高度的权威性和约束力。现代行政程序对于保障行政权沿着民主、法治、科学的轨道健康运行发挥着重要作用，因而现代行政程序不容违反。为此当代西方发达国家均赋予其行政程序相当高的权威性和约束力，如经行政程序认定的事实不得轻易推翻，违反行政程序规定的时效可以导致实体权利义务的消灭，以及当事人可以行政主体违反强制性行政程序为由主张实体行政行为无效等。

参 考 文 献

1、翁岳生，《行政法》，中国法制出版社2002年版

2、胡建淼、章剑生，《论行政程序立法与行政程序法的基本原则》，载《浙江社会科学》1997年第6期

3、姜明安，《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社2007年第三版

4、冯国基，《面向WTO的中国行政—行政资讯公开法律制度研究》，法律出版社2002年版

5、季卫东：《程序比较论》，《比较法研究》1993年第1期。