食品安全法律规制研究-免费论文(三)

    《产品质量法》是一部加强对产品质量的监督管理，提高产品质量水平，明确产品质量责任，保护消费者的合法权益，维护社会经济秩序的主要法律，适用于包括食品在内的经过加工、制作用于销售的一切产品。该法明确了我国产品质量的监督管理体制，明确由国务院产品质量监督部门主管全国产品质量监督工作，规定了产品质量国家监督抽查、产品质量认证等产品质量管理制度；规定了产品生产者、销售者的产品质量责任、义务，以及有关产品质量检验机构、认证机构的行为和法律责任。

    （4）《农业法》

    《农业法》也是一部我国当前对食品安全监管影响很大的法律。《农业法》中涉及食品安全的主要内容有，国家采取措施提高农产品的质量，建立健全农产品质量标准体系和质量检验检测监督体系，按照有关技术规范、操作规程和质量卫生安全标准，组织农产品的生产经营，保障农产品质量安全。国家支持依法建立健全优质农产品认证和标志制度。国家实行动植物防疫、检疫制度，健全动植物防疫、检疫体系，加强对动物疫病和植物病、虫、杂草、鼠害的监测、预警、防治，建立重大动物疫情和植物病虫害的快速扑灭机制，建设动物无规定疫病区，实施植物保护工程。农药、兽药、饲料和饲料添加剂、肥料、种子、农业机械等可能危害人畜安全的农业生产资料的生产经营，依照相关法律、行政法规的规定实行登记或者许可制度等。

    （三）我国食品安全法律规制存在的问题

    1.现有立法系统性协调性差

    从总体上看，目前我国的食品安全法律体系不是一个完整的体系。首先，我国现已颁布的食品安全法律法规及规章虽然数量较多，但由于我国在食品安全生产中，没有引入“食品链”的概念，长期以来，没有把食品安全建立在“从农田到餐桌”的全程监控上，食品安全法律体系不完整，出现了源头治理无约束的情形。其次，我国对不同种类的食品以及针对重要环节进行规定的法律法规也还很欠缺，真正从安全监管和安全责任角度规定食品安全问题的、比较系统的法律规定尚属空缺，对于诸如财产和人身损害的归责原则、赔偿范围等问题都无法可依，司法实践也无章可循。由于缺乏相应的法律依据，各级政府部门无法追究不安全食品的生产者和销售者的法律责任，导致食品安全问题长期得不到解决。

    从国外的情况来看，凡是食品安全监管效果较好的国家，都有一部比较成熟的通用法律，或者几个法律相互协调，共同作用。但是，迄今为止，我国还没有能够在食品供应链的各个环节都有效发挥作用的食品安全基本法律，结果导致很多矛盾，表现最为突出的是我国的《食品卫生法》和《产品质量法》之间的不协调性。首先，我国存在食品卫生和产品质量两套独立而且规定不一致的法律，导致因执法主体不同，适用的法律不同，定性不准确、处理不得当，执法过程中执法主体之间未能协调一致等问题。

    2.与国际标准相比，标准水平偏低

    我国现行的食品卫生法规对104 种农药在粮食、水果、蔬菜、食用油、肉、蛋、水产品等45 种食品中规定了允许残留量，共含291个指标，而国际食品法典对176 种农药在375 种食品中规定了2439 条农药最高残留限量。我国还有一些重要食品标准短缺，如目前广泛使用的酶制剂、氨基酸、各种抗生素、促生长剂和转基因产品等高新技术产品的技术标准。这说明我国的食品安全标准与国际标准还相差甚远。上个世纪80 年代初，英、法、德等国采用国际标准已达80%，日本有90%以上采用国际标准，发达国家目前采用的国际标准面更广，某些标准甚至高于CAC 标准水平，而且目前发达国家基本垄断了国际标准的编制修订工作。我国国家标准只有40%左右等同采用或等效采用了国际标准，覆盖面远远不够。这样势必造成在贸易中，由于我国在控制食品安全性管理方面的标准过低甚至出现空缺，使我国食品在出口时受到发达国家绿色壁垒的限制，而在进口时，那些在国外不符合标准的食品却可因符合我国标准进入我国市场，给我国消费者带来风险。

    3.法律法规处罚力度不够

    当前中国的食品安全呈恶化趋势，现有法律法规中的惩罚力度不强可以说是一条重要原因。在发达国家，食品安全会受到全社会的关注，法律对于出现问题的商家惩处也相当严厉。一般对食品质量安全事故采取重罚，特别是对蓄意破坏食品质量安全者，不仅要求立即停业待查，而且高额的罚款会令其关门倒闭，即使罚款，也要让违者得不偿失。这样的处理使经营者就像珍惜生命一样维护食品的安全性。我国现行的和食品安全有关的法律法规主要是《食品卫生法》和卫生部为配合该法律的实施而制定的《食品卫生行政处罚办法》。从这两部法律法规来看，目前对于违反食品卫生规则而导致食品安全问题的处罚是比较轻的。《食品卫生法》第三十九条规定“违反本法规定，生产经营不符合卫生标准的食品，造成食物中毒事故或者其他食源性疾患的，责令停止生产经营，销毁导致食物中毒或者其他食源性疾患的食品，没收违法所得，并处以违法所下的罚款；没有违法所得的，处以一千元以上五万元以下的罚款”。处罚金额根据有无“非法所得”来确定．显然处罚力度过轻，起不到惩罚作用。这可能也是它被《食品安全法》，废止的原因之一。

    4.多头执法影响执法效果

    多头执法，各监管机构职责不清，影响监管效果。我国目前同一种食品、同一环节的监管职能为产业、质量、卫生、商业等多个监管机构所分割，但部门间责任又划分不清。各执法部门在利益的驱动下，有时出现各吹各的号，各唱各的调，争权夺利、推诿扯皮、相互制肘。各自的职能定位分别是市场运行管制和市场贸易行业规制，但是在实际监管过程中，都不同程度地渗透到各类食品和各个环节的监管之中。而新成立的国家食品药品管理局似乎作为专业的食品安全监管机构，本应在食品安全监管中承担重要作用，但其目前的定位只是综合监督和组织协调作用，事实上既无标准的制定权，又无实际的监管权，组织协调成为一句空话。

    三、国外食品安全法律规制及启示

    （一）美国食品安全法律规制

    美国向来对本国国土安全的要求是相当苛刻的，其对食品安全的要求同样十分严格。美国的食品被认为是世界上最安全的食品之一，这主要归功于美国在长期发展过程中建立起来的协调有效的、从“农田到餐桌”的链条式的食品安全监管体系。

    美国对食品工业最重要的贡献就是HACCP概念的提出。HACCP（Hazard Analysisand Critical Control Point），即危害分析与关键控制点作为新的风险管理工具具有结构严谨、系统性强，多向约束、客观理性，且适应性强而效果显著的优点。HACCP概念最早产生于20 世纪60 年代，由美国Pillsburg 公司在为美国太空项目服务、提供安全卫生食品时率先使用的。HACCP 作为一种控制食品安全的预防性体系，主要由7 个方面的内容组成：（1）进行危害分析；（2）确定关键控制点；（3）确定关键限值；（4）建立监控关键控制点的程序；（5）建立关键控制点限值发生偏离时可以采取的纠偏措施；（6）建立可以验证HACCP 体系是否正确运行的程序；（7）建立有效的记录保存体系。它可以将食品安全危害控制或消灭在加工之前或加工过程中，有效减少不合格食品的产生，从而降低成本。

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