食品安全法律规制研究06(五)

    从立法角度来讲，欧盟有一套成熟的法律系统来控制食品每个环节的安全，每项条款都出之有据，其中更是对风险分析控制，监控食物链以及食品可溯性方面都有详细的规定。首先，关于风险分析控制方面，风险分析控制是指在一些应急情况下，为了保护公共利益，避免重大灾害的发生，促进可持续发展，采取事先预防性措施。2001年欧盟公布了《欧盟关于食品安全的白皮书》，其中要求了“从农田到餐桌”全方位的预防和管理食品风险政策。欧盟食品安全风险分析的重点着重强调在风险成为“有形化”前采取必要行动。此次FSAI定期抽样检测正是出于防范的角度考虑，采用了风险分析机制。其次，关于食品可溯性方面，食品可溯性是欧盟食品安全法中一个普遍要求，是保障食品安全的关键要求之一。追溯制度必须涵盖从活体动物或者原料到最后加工包装的产品、从饲养经动物饲料公司直到食品部门的公司等整个路径的所有阶段。只有满足了这个条件，在可能发生某种危险时，风险管理人员才能够认定有关危险食品，迅速设法准确地禁售禁用危险产品，通知消费者或负责监测食品的单位和个人，必要时沿整个食物链追溯问题的起源，并加以纠正。“马肉风波”发生后，在事后处理上充分利用了食品可溯性，查找食物链出问题中的环节，及时补救。最后，关于严谨的检测方法方面，FSAI采用先进的DNA检测方法进行检测，DNA检测结果中发现含有马肉后，并没有急于公布检测结果，造成舆论的恐慌，而是将此次检验样品送至更权威的部门进行复检，以保证检测结果的有效、准确、可信。正是因为有足够地法律支撑，“欧盟马肉”事件得到及时有效的处理。严厉的监管机制是防范和解决突发危机的根本基础，细化的监管流程是解决处理问题的重要依据，反复确定检测结果是消费者、生产者和商家利益的重要保证。马肉事件过后，欧盟宣布为强化对食物链的监控，将修订相关食品条例：修订经营马肉许可的规定；加大实行惩罚措施，惩罚与造假非法所得相关联。由此可见，欧盟系统的严谨的清晰的食品法是值得我国学习的。

    从司法角度来讲，欧盟的司法程序是典型的西方资本主义国家司法类型，它与执法、立法是完全独立开来的。“马肉风波”事件发生后，多个欧盟成员国家都不约而同的快速展开动司法调查工作。以法国为例，事情曝光第四天，法国司法机构和竞争、消费者事务与反欺诈总局就展开司法调查工作，进行大量的搜查取证，法国总统奥朗德表示“法国政府将根据调查结果采取行政甚至司法措施，严惩此类‘令人无法接受的行为’。”这在我国是不可能发生的，我国的司法程序是在行政调查之后，向上级机关申请批准司法介入，批准后才可以进行司法调查。我国司法隶属于行政机关，这不利于事件展开相关调查，事情发生后不能及时快速做出反应，严重耽误了事件的实效性，还容易造成官官相护、贪污腐败等现象滋生。

    从执法角度来讲，在“马肉事件”中，政府坚决站在消费者的立场上，快速有效地处理和解决所发现的问题。欧盟的行政监督是独立出来的，采用垂直管理制度，并没有分段式监督管理，避免的监督交叉与漏洞，这也是发现食品问题后能立即做出反应的条件之一。相对独立的、良好的行政监督体系是不受其他外界干扰的，减少或避免了行贿受贿的腐败行为的出现。另外，在问题发生后，欧盟各国立即统一立场，积极处理，将出现的问题与解决方案公布于众，没有相互指责、推卸责任，没有官官相护，没有把问题大而化小，简而了之，所表现出来的积极的态度正是我国现阶段要学习的。

    从欧盟食品安全法的实施中，我们可以看出，再严谨的食品安全法都会有食品安全问题出现，问题的出现是不同国家不同时期的特有产物，具有其自有特性，是正常的社会发展现象，我们不要逃避问题，我们要注意预防问题的机制是否完善，解决问题的态度、方法是否有效，借鉴国外先进的经验，引导食品安全的正确方向。

    （二）完善我国食品安全建议

    由此上可以看出，我国食品安全问题是有很多不足之处的，这需要我们逐步完善，笔者就此将从我国立法、司法、执法三个方面提出建议。

    1.关于我国食品安全立法方向的建议

    健全的食品安全法是司法活动和行政监督食品安全的前提和基础，良好的食品安全立法能够清晰的表达我国人民群众的食品安全要求，使我国政府正确理解人民群众的需要。完善我国现有食品安全的相关制度，规范法律行为，理清法律程序，清晰划分责任，是当下要解决的。

    第一，明确法律义务落实社会责任。至今为止，虽然我国已出台多部的食品相关法律，但是与发达国家相比，我国的食品法规定的比较宽泛，相关法律责任模糊不清，存在很多漏洞。比如说：不法商家的界定、行政监督人员的职责等一些具体细致的问题现存的法律规定地模棱两可，造成某些人员钻法律的空子，投机取巧，从事不法活动，危害广大人民群众的身体健康。完善我国食品安全相关法律体系是迫在眉睫的，修订或增添食品安全问题相关法律，细化条款，明确注明各环节参与食品安全活动人员法律义务，切实落实商家、行政监督人员以及消费者的社会责任，坚决杜绝投机倒把者的可乘之机，有效改善我国食品安全无法可依、有法不依现状。

    第二，逐步完善食品市场准入机制。目前，我国市场准入门槛过低，缺少规范化管理，对于监管边缘化区域管理力度不够，流动商贩、小作坊、摊贩等零散经营者遍布在城乡结合部、学校周边、早市、市集等监管力度薄弱地区，“假鸡蛋”、“病死猪”等无证经营、贩卖假货之类现象普遍存在。我国相关部门需要加快出台高水平的市场准入机制的法规政策，逐步适当提高食品企业注册、生产条件、经营活动等硬性指标，引导正确的食品安全大方向，优胜劣汰，保护正规的食品企业，逐步淘汰生产条件不够的小型生产企业。

    第三，逐步丰富食品安全现行标准。我国现行食品标准有国家标准、行业标准、地方标准和企业标准四部分构成。伴随着现代化科学技术的不断发展，我国现行食品标准与食品行业现代化发展的差距逐渐显现出来，部分现行标准出台时间较早，覆盖面窄，涉及的领域较窄，各部门、各行业、各领域管理比较分散，不易管理，并且存在很多空白的领域。提高我国食品安全现有标准水平，增加强制性标准，将我国食品标准国际化，与WTO相关协定、CAC标准等国际标准相接轨，避免“双重标准”的事件再次发生。即保证我国广大人民群众的日常需求、身体健康和生命安全，又可以扭转贸易逆差，增加我国食品出口，加大我国经济贸易，一举多得。

    第四，建立完善食品检验检测体系。我国现在关于食品安全检验检测环节较被动，缺少系统的管理检验体系，检测项目较少远不足发达国家。我国政府需要加大资金和科研技术投入，补给现有检测仪器设备，增添现有检测项目，增加现有检测频率。研究开发、理顺现有检验检测体系，加大现有检测机构，加入第三方监督，扩大产学研基地建设。

    2.关于我国食品安全执法方向的建议

     行政监督是执行广大人民群众意愿的首要手段，是执行部门。必须放下“架子“，必须服务于群众，以保护人民群众的根本利益为首要任务。

    第一，逐步转变政府职能。我国政府职能比较单一，与西方国家相比，我国的行政监督主要依靠政府机关的执行。这样容易造成监管与脱离群众基础，逐渐远离群众需要。今年在两会中食品安全问题仍是重点，决定组建国家食品药品监督管理总局。组建国家食药总局是我国政府主动开始转变政府职能的第一步，自此，由卫生委、农业部、食药总局三个部门组成的食品安全监督体系正式形成。这次职能的转变，有效的改善了固有的多部门监管衔接不当，监管责任不清晰，监管资源部集中，资源利用率低的诸多问题，是我国食品安全监督史上质的飞跃。

    第二，提高监督人员素质。建议加强监督机制，对监督执法人员提供普及教育，提高监督执法人员的执法素质，提高监督执法的能力。杜绝在实际监管过程中，监督执法人员素质过低，执法不严，执法犯法的情况而是普遍存在。建议采用监督问责制，强化领导责任，层层管理，中间环节无漏洞，极力避免“速成鸡”、“毒胶囊”之类监管纰漏的事件再次发生。

    第三，食品安全信息公开化。及时公布食品信息，正面、负面的信息均要公布，让消费者掌握知情权，建立消费者对食品的信心，避免恐慌心理蔓延。公开的信息内容还可以扩大到：食品食源资料、食品的污染物检测、食品的检测资料等多方位的资料，利用公开的信息化管理，努力做到透明、全面，转变现在消费者对食品安全的悲观观念，重新树立消费者食品消费信心。

    3.关于我国食品安全司法方向的建议

    在我国，食品安全司法规定相对于立法和行政监督两个方面明显薄弱。司法应该是食品安全法得到充分运用的保障，我国人民法院应利用司法处罚来强制纠正不法食品安全行为，把食品安全引向正确的发展方向。

    加大司法处罚力度，衔接司法处罚环节。在我国食品安全司法解释上的违法者的法律责任较轻，威震力远远不够震慑违法行径，被查处后移送司法机关的概率很小，能够定刑审判的少之又少。目前，我国在刑法修正案（八）中对食品安全犯罪做出部分修改：一是废除了原来的违反食品安全的最高额罚金限制。取消了罚款的最高额度表示我国法院可以用加大罚款金额的形式处理食品违法行为，巨额的罚款能够震慑违法人员的行为，进而让存有违法想法的人引以为戒。二是新增了食品安全罪名，即“生产、销售不符合安全标准的食品罪”和“食品监管渎职罪”。 我国将这两条罪名的写入刑法标志着我国将食品安全案件列为刑事管理案件，这样在处理食品安全问题时有了强力的理论支撑，扩大了刑法的适用性。但是这些修订远远是不够的，就日本的食品安全问题而言，其惩罚是非常严厉的，直接与食品安全有关的法律就有20多部，日本政府为了保证其制度的可操作性经常组织修改完善相关法律政策。在日本出现违反参与和制作食品安全的行为会受到较高的处罚，不但违法企业会直接倒闭，而且违法企业总裁要接受相关法律的严厉惩罚。在这点上，我国政府是要借鉴日本的相关优秀检验，指引我国食品安全的正确导向。

    总而言之，食品安全是我国现阶段的首要任务之一。而现在的食品安全大环境还存在很多问题，以我国《食品安全法》为基本法律依托，不断完善我国相关食品法律，解决实际中食品安全问题，归正我国食品安全是发展方向。坚持立法、司法与执法三方面相结合，切实有效的解决食品安全问题，全面保障我国食品安全，努力维护我国人民身体健康，重建国际各国消费者对我国食品安全的信心。

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