浅议行政程序促进我国依法行政的发展

一、行政程序的涵义 二、行政程序在依法行政过程中的作用。 三、我国行政程序现状的分析。 四、健全行政程序制度，落实依法行政。五、结言

六、参考文献 

内 容 摘 要

今天，如果我们仔细聆听任何有关中国政治、经济或社会问题的对话与讨论，都不难发现，依法行政、法治政府等词语正愈来愈成为我们公共生活的关键词。一个显而易见的道理是，法治不仅仅是“政府守法”的理念，不仅仅是“依法治国”的口号；法治必须具体化、生活化、程序化。令人欣慰的是，这个常识正不断成为社会中思考的共识、行动的指南。在很大意义上，正是对法治“具体化”和“制度化”的诉求，使我们发现，那在传统中国法律和政治文化中一直被冷落、被漠视的法律程序，正是构筑法治国大厦的基石。法律程序对于法治国家建设的意义，在法治政府建设领域尤为重大、明显和紧迫。

关键词：行政程序、行政过程、基本原则、制度

 浅议行政程序促进我国依法行政的发展

引言 

党的十五大报告中确立了“依法治国，建设社会主义法治国家”的重要方略。依法行政，作为依法治国的关键和核心所在，日益引起人们的高度重视，怎样才能做好依法行政工作是目前各界所关注的焦点之一。依法行政是指行政机关行使其行政权力,管理社会公共事务,必须有法律的授权,并依据法律规定.本文从行政程序的内涵即概念、基本原则、基本制度等方面入手,分析和论证了行政程序在依法行政的必要性，关键性等等；探讨了依法行政的实现要通过，行政程序是关键。

一、行政程序的涵义

“行政程序是行政机关实施行政管理，以及公民、法人和其他组织参与行政管理的方式、步骤、顺序和时限的总称，是规范行政机关与公民、法人和其他组织程序权利和程序义务的规则，其本质在于调整、规范行政机关与公民、法人和其他组织之间的关系，具有规则性、过程性、协调性。”[1]

对于政府而言，行政程序就是给行政权力的行使设定程序规则，通过程序规则来规范行政权力的运行，防止行政权力被滥用，从制度上、根本上、长远上提高政府的公信力和执行力；对于老百姓而言，就是通过设定程序规则，使公民、法人和其他组织有序参与行政管理，充分发扬社会主义民主，维护人民群众的合法权益。总之，行政程序的目标是保证行政机关合法、公正、高效地行使职权，保障公民、法人和其他组织的合法权益。行政程序价值的通俗解释就是让“政府多一些责任，百姓多一些幸福，市场多一些活力，社会多一些和谐”。

二、行政程序在依法行政过程中的作用。

据盐野宏先生的观点：“行政过程是由复数形式的行为形式的结合乃至连锁而构成的。这些行为形式包括行政立法、行政行为、行政上的契约、行政指导、行政计划等。”所有上述行为形式所遵循的程序,便构成了行政程序这一行政上的一般制度。如果将作为全体的行政过程称为宏观过程的话,那么,行政程序便可以作为微观的过程来把握。”[2]换句话说,如果我们将行政过程视为一个整体或系统,则行政程序构成了这个整体或系统的一个部分。 “行政程序相对于整个行政过程系统来说,应该具有满足行政过程系统某种功能需求的客观效果。也就是说,行政程序能够起到促进行政过程的协调运行的某一方面的作用。类比生物学上的例子来说,“如果细胞生命要持续下去,血液就必须有足够的速度来输送活细胞所必需的氧气”。[3]行政过程就像是细胞,细胞需要氧气,那么行政程序之于行政过程便如血液,其某种功能特征(比如说输送速度)能够满足细胞的氧气需要。因此,从客观效果上可以观察到,行政程序具备促进行政过程系统调适的功能。

第一,行政程序具有促进行政过程民主化和理性化的功能。有助于行政相对人平等参与到行政程序中,排除特殊关系或利益的影响,以提高行政过程的民主化色彩。“如行政程序法中的听证制度、公开制度以及说明理由制度,保障了行政相对人的有效参与,使得行政过程不再是单方面的‘命令—服从’的模式,而是融入了民主因素。”[4]

第二,行政程序具有保障行政过程中的公民权利的功能。首先,行政程序有助于公民的实体权利的实现。程序性权利服务于实体权利所指向的某种利益或法律结果,程序性权利为实体结果的实现提供途径、方式、手段、步骤等,它们构成实体结果实现的过程。其次,行政程序有助于保护公民的程序权利。“在行政法律关系中,行政相对人的法律程序权利只能通过相应的行政程序来保障。行政相对人权利之保障,行政权行使之理性化,说到底必须以承认和保障相对一方应当享有的程序性权利为基础或前提”。[5] 第三,“行政程序具有提高行政过程的效率的功能。首先,行政程序的时效制度保证了行政程序的各个环节有时间上的限制,超过时限即构成违法。其次,为了在不损害行政目的的前提下使行政程序简便易行,可以提高行政效率。再次,格式化行政程序制度,即行政行为应当标准化、规范化,是提高行政效率的重要保障。最后,行政程序中的参与机制,减少了行政过程中的障碍及其后来提起行政争议的可能性,从而提高了行政效率”。[6]　第四、行政程序利于遏制和消除腐败现象。腐败的产生与权力缺乏制约有密切的联系。社会腐败的要害和核心是权力腐败，掌握权力的机关及人员为了个人及小集团的特殊利益而滥用公共权力，违反公共职责。造成权力腐败的主要原因是缺乏对权力的有效制约和监督机制。而实现真正的监督和制约则离不开程序法。尽管中国目前没有统一的行政程序法，但有些制度说明行政程序是遏制和惩治腐败的最重要手段，只有建立起比较完善的程序制度，赋予公民和社会切实可行的监督手段，才能够从根本上遏制腐败现象的蔓延趋势，促进我国依法行政建设。　三、我国行政程序现状的分析。

十一届三中全会以后，随着社会主义法制建设的深入，行政程序的规范化、法律化有了进一步发展。在行政法领域，行政诉讼法、国家赔偿法、行政处罚法、行政监察法、行政复议法、最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》先后颁布实施，初步形成了一套程序保障体系。但是，客观地看，我国现行行政程序存在着许多不可忽视的问题，这些问题表现在：

1.“重实体、轻程序”的观念仍然根深蒂固。立法上重实体轻程序，重事后程序轻事前、事中程序。我国行政立法多只注重解决行政前的实体问题。

2、程序概念意识淡薄。不少人认为依法行政只是依照实体法办事，甚至片面认为行政执法只是依照法定职权，对法定程序无关紧要；违反法定职权才是违法，违反法定程序不算违法。这些问题严重地影响依法行政，阻碍国家法治进程。例如，对各种“三乱”现象，从中央到地方虽然一再进行专项治理，但还没有得到有效根治，其原因之一是程序监督不够力度，再如《治安管理处罚条例》虽然是我国较为完善的行政程序法，但它多只注重保持行政管理的效率，而对权力制约、防止行政权滥用和保持相对人的合法权益却有所忽视。如为保持处罚裁决和处罚执行的效率，规定了一系列有关的程序，包括规定对轻微违法行为的当场处罚等，然而另一方面该法对公安机关及其工作人员为进行行政处罚行使调查权、取证权、裁决权、强制执权等都没有规定相应完善的制约程序，如调查权与裁决权分离、调查取证应出示相应的证件等。由此而经常出现公安人员滥用职权、公民权利得不到保障的现象。

四、健全行政程序制度，落实依法行政。

（一）转变观念，树立“实体、程序并重”的新观念。

（二）推进行政程序法典化。制定统一的行政程序法典是行政程序规范化的核心所在，以统一的行政程序法典为基础，将行政法的总则（一般行政法）法典化，同时以单行的行政程序法相配套，完善整个行政法体系，是行政程序规范化的重要内容。

（三）建立公正科学的行政程序基本制度。

行政程序基本制度是指在行政程序的各个阶段上具有相对独立性，并起着连接各个阶段的承上启下的作用，对整个行政程序具有重要影响的法律制度。建立公正科学的行政程序基本制度是行政程序规范化的重要内容。下述基本制度应是我们在规范行政程序时应优先考虑的范围：

1. 信息公开制度。“信息公开或称情报公开，是指凡是涉及到行政相对方权利、义务的行政信息资料，除法律规定应予保密的以外，有关机构均应依法向社会公开，任何公民或组织均可依法查阅、复制。这是行政公开原则的重要体现和必要保障。”［7］信息公开制度有利于公民参政，有利于公民行使和实现自己的权利，有利于防止行政腐败，它具有将政府置于公众监督之下的重要制度保障，防止和纠正不正之风，因此，信息公开制度在整个行政程序制度中具有重要的地位和作用。对于信息公开制度的完善，建议从以下几点入手：第一，在宪法中规定公民的知情权，从宪法高度保护公民的程序权利。第二，在行政程序法中规定阅览卷宗、说明理由等制度，使行政程序的每个环节真正对相对方透明。第三，制定专门的情报自由法，使一般民众对政府文件的查阅和了解的知情权制度化、具体化。

2. 回避制度。行政程序中的回避制度是指行政机关的公务员在行使职权过程中，因与其处理的法律事务有利害关系，为保证实体处理结果和程序进展的公平性，依法终止其职务的行使并由他人代理的一种程序法律制度。回避制度的法律价值在于防止偏私，确保行政程序的公正性。实行回避制度，对于防止公务人员出于利害关系而不公正地处理案件以及消除当事人的思想疑虑，树立当事人寻求行政程序来解决行政争议的信心，使行政行为取信于民，提高政府威信，都具有重要的意义，客观上也有助于产生社会稳定发展的积极力量。对于我国现行回避制度的完善，需要注意以下几个问题：第一，对回避的条件应作具体明确的规定，在统一的行政程序立法中，必须在目前的确定“利害关系”为回避前提条件的基础上，进一步详细列明常见的利害关系的表现形式，以切实达到法律设定回避制度的目的。第二，明确回避的方式及其程序，对其具体程序如提出回避请求人的资格、方式、受理机关、决定机关、决定方式、时限等做出明确的程序规定。第三，对国家公务员回避应如何确定代理人做出规定。行政行为的连续性、稳定性的特征，决定了国家公务员在依法回避后，必须有相应人员代理其行为，否则就要影响行政行为实施，同时也会影响行政相对方合法权益的实现。因此，我国未来行政程序法在确立回避制度时，应对代理人的资格、代理的法律程序、代理人法律后果等做出明确的规定。

3. 听证制度。听证是行政主体在做出影响行政相对方合法权益的决定前，由行政主体告知决定理由和听证权利，行政相对方表达意见、提供证据，以及行政主体听取意见、接纳证据的程序所构成的一种行政程序基本法律制度。任何权利必须公正行使，对当事人不利的决定必须听取他的意见，这是英美普通法的一个重要原则。听证制度作为行政程序的核心制度，真正体现了行政相对方参与行政活动的原则，监督行政机关依法行使职权，提高了行政活动的透明度，保护了当事人的合法权益免受非法侵害，有利于提高公民的法律意识，减少执法成本，提高行政效率。对于我国听证制度的规范化应着重考虑以下两点：第一，逐步扩大听证程序适用的范围，我国目前行政听证的范围与现代听证制度的内在精神相比，无论在广度，还是在深度方面均要进一步发展。第二，强化听证记录的法律意义。听证的目的在于通过听证获得行政决定的证据，因此，听证应坚持“案卷排他性原则”。听证记录作为听证过程的书面记载，连同听证中相关文件构成听证案卷，行政机关的裁决只能以此为依据，案卷以外的未经听证事实不能作为裁决的依据。只有这样，才能维护听证制度的严肃性、权威性。这在行政许可法中已初步得到了体现。

4. 时效制度。时效制度是对行政主体的行政行为给予时间上的限制，以保证行政效率和有效保障当事人合法权益的程序制度。时效制度的确立可以保障行政行为及时做出，避免因行政行为的拖延耽搁造成对相对人权益的损害，防止和避免官僚主义，提高行政效率，督促行政主体及时做出行政行为。我国现行的时效制度应从以下两点加以规范：第一，加强时效规定的确定性。我国目前的时效制度在规定法定期限后，一般均规定在特殊情况下可以延长。这既不利于行政主体的执法，也不利于对行政相对方合法权益的保护。所以应该考虑加强时效规定的确定性，减少延长时效的任意性。第二，增加对违反时效的法律后果的规定。在制定统一的行政程序法时，对违反时效产生何种法律后果则予以明确的规定，以真正加强时效制度的程序意义。

当然规范行政程序的制度还应包括咨询制度、代理制度、告示制度、档案制度等等，在此不再一一赘述。总之都必须引起我们的重视。只要结合实际来制定健全这些制度，依法行政就可以更好地落到实处。

五、结言：

提高行政效率是行政程序的功能之一，也是改变我国行政实效低下、实现行政法治的利器。然而，效率功能受到诸如立法欠缺、行政观念错误及行政能力不足等等因素的制约。为此，应以更积极的姿态去培育可能的外部支持力量，并不遗余力地完善行政程序法的具体制度。通过健全行政程序来达到增强我国的依法行政建设，推进我国民主法治水平的提高。

参 考 文 献

[1] 应松年，杨小君《法定行政程序实证研究》国家行政学院出版社，2007年03月 

[2]盐野宏:《行政法》,北京,法律出版社,1999, P63-64、189。 [3]默顿:《社会理论和社会结构》,南京,译林出版社,2006,P102[4]王锡锌:《行政程序理性原则论要》,载《法商研究》,2000(4)。[5]王锡锌:《行政过程中相对人程序性权利研究》,载《中国法学》,2001(4)。[6]王万华:《行政程序法论》,载《行政法论丛》,第3卷,北京,法律出版社,2000,P254-259

[7]吴秀玲：《现代行政程序制度对行政控权的意义》，载于《行政与法》，2001年第6期。