社区养老服务法律化研究

摘要

加快发展养老服务业是应对我国人口老龄化、保障改善民生和维护老年人权益的重要举措。人口老龄化背景下老年群体对养老服务需求的快速增长,老年人群消费能力的不断提升以及政府对养老服务业发展的政策支持,为我国养老服务业的快速发展构建了美好的理想前景。然而,现实中我国养老服务业的发展实践却面临着需求不旺、供给不足,政策难以协调执行的实践困局。我国养老服务业的健康发展需要进一步提升老年人群对养老服务的有效需求,增加养老服务的有效供给,不断完善落实促进养老服务业发展的政策。我国老龄化具有老年人口基数大、增长速度快、抚养比上升等特征，养老形势格外严峻，尤其有担负六种老人刚需服务的任务。我国养老服务尚在起步阶段，经过了从强调机构建设转向向居家养老政策倾斜的过程。国家制定了“居家为基础、社区为依托、机构为支撑”的养老服务方针，北京、上海等也分别制定了“9064”和“9073”计划。但三者关系尚未理顺，许多地方依旧围绕机构和居家之间的数字比例做文章。在三者中，应突出社区，建设社区综合养老服务体系应是养老任务的核心。所谓社区综合养老服务体系，即在社区平台，形成多方主管部门参与，配置整合公共、社会和个人各方资源，有效连接机构与居家，形成有机的服务体系，提供综合养老服务。现阶段,我国已经建立起了养老服务的保障机制,以较低水平使过亿的老年人基本生活得到了保障,不断发展社会福利事业。但是政府在推进社区养老服务中,仍然存在“错位”和“缺位”的现象,主要表现在社区养老服务供需不平衡、过多干预社会组织的内部管理、法律体系尚不健全、社区服务管理体系不完善,扶持政策不到位等方面,阻碍了社区养老服务的发展。结合实证调查,以有限政府理论和福利多元主义理论为基础,本文提出政府责任界定的现实逻辑,即政府职能从“统包统揽”到合理让渡。阐述了行政全能主义的渐进消退和社会组织的迅速发展对政府职能合理让渡的推动作用,为建立社区养老服务的责任分担与多元化供给体系提供理论基础。明确政府在社区养老服务中的基础性作用,引导社区组织和居委会的协同合作,以及社会企业的积极参与,提倡多元主体供给理念。有效整合社会养老资源,重塑政府职能,最终实现社区养老服务保障体系全面协调可持续发展。

目前,无论是公办性质的养老机构还是私人建立的养老机构,在发展过程中都面临着诸多问题。例如养老机构屡见安全事故,养老机构管理者缺乏责任,养老资源的供求失衡,护理人员职业素养较低等,都严重制约了我国养老事业的发展。而纵观世界发达国家的情形,其老龄化程度比我们高,养老经验的发展也比较成熟。尤其美国、日本、澳大利亚等国的经验值得我们借鉴。制约我国养老机构健康发展的原因是多方面的,但重要原因之一是缺少制度建设。基于我国的现实情况,对养老机构立法已有十分现实的、迫切的要求。我们应当立足中国的国情,借鉴域外发达国家成功的立法经验,例如严格的对养老机构的市场准入机制,护理人员的职业化等,以建立并健全我国的养老模式,尤其促进机构养老产业的健康发展。

关键词：社区养老服务；法律化；制度构建

目录

摘要 I

引言 3

一、社区养老服务的现实基础与内涵 4

二、社区养老服务法律化的立法依据 4

（一）社区养老服务规范化过程 4

（二）社区养老服务针对性法律政策 5

三、社区养老服务面临的现实困境及行政执法误区 5

（一）现实困境研究 5

（二）行政执法误区 6 

四、社区养老服务司法研究 6

（一）各国养老背景与现状 6

（二）当前社区养老服务司法环境和诉讼政策 7

1. 法律体系不完善 7

2. 欠缺调整养老行业的专门法律 7

3. 事后救济机制不健全 7

4. 加强社区居家养老的法律调整 8

5. 出台专门处理社区居家养老纠纷的法律 8

6. 建立健全救济机制 8

（三）分析社区养老服务诉讼纠纷案例 8

（四）探究社区养老服务类型化特点 9

五、社区养老服务主要制度构建 9

（一）完善养老机构的相关立法 9

（二）立法推进专业社区服务人员培养 9

（三）立法保障助老评估标准和评估机制的建立 10

六、推进与社区养老服务法律制度相配套的制度建设 10

（一）健全社区养老服务管理制度 10

（二）规范志愿者队伍建设 11

（三）完善非营利性组织与社区养老服务的激励机制 11

（四）加强行业自律组织建设 11

结束语 12

参考文献 13

致谢 14