略论我国行政诉讼第三人制度的不足及完善

一、行政诉讼第三人制度之基础理论与国外实践

二、我国行政诉讼第三人的立法现状及其缺陷

三、完善我国行政诉讼第三人制度的具体设想

内 容 摘 要

随着行政诉讼实践的进一步深入，行政诉讼第三人的问题变得更加复杂，为了更加准确地理解和适用行政诉讼法第三人的规定，完全有必要结合行政审判的最新实践，从理论上进一步深入研究和探讨行政诉讼第三人问题。本文在总结我国行政诉讼第三人制度的缺陷的基础上，借鉴大陆法系国家的相关规定，通过明确第三人的确定标准、第三人类型化以及明确第三人参加诉讼的程序、权利、义务等方面来完善我国行政诉讼第三人制度。

关键词：行政诉讼第三人；诉讼参加；完善措施

略论我国行政诉讼第三人制度的不足及完善

一、行政诉讼第三人制度之基础理论与国外实践

(一)行政诉讼第三人制度的产生背景与基本功能

尽管行政诉讼第三人制度在各国的规定不尽相同，但是就其产生背景而言还是有着许多相同之处。概括言之，主要有以下原因：第一，作为大陆法系行政诉讼标的的法律关系、涉及的法益与发生原因多攸关公益；第二，传统典型之诉讼类型(抗告诉讼)与程序标的，无法为消极之共同诉讼与积极之共同诉讼；第三，在行政处分(即具体行政行为)效力上，发现了有所谓第三人效力之行政处分或行政法律关系之多面性，在行政处分形成阶段上，有所谓多阶段行政处分之发现；第四，就行政行为主体而言，有共同处分之制度。而就行政相对人而言，亦有共同处分相对人；第五，于法治国家人民权利保障之完善性与人性尊严之要求应让与处分有关之人民，亦有参加诉讼程序主张救济之机会；第六，依法行政与依法审判原则共同要求根据实质之真实，作为处分与裁判之依据，为了避免因偏听而导致谬误，应允许与处分有关系的人或机关有参加诉讼的机会⋯。通过对其据以产生与存续的背景环境的考察，我们能够准确地把握该制度设置的目的与功能。其功能主要表现为：第一。第三人利益之维护。该制度使第三人有能力以自己的意志来影响诉讼程序的进行，以防止该项裁判对其法律地位产生不利的法律后果。第二，全面澄清争议事实。在行政诉讼中并非所有争议仅仅只涉及到原告与被告双方，往往该项争议还涉及到原被告以外的第三人，因此为了澄清争议的事实，法院有必要将其他受到争议事件影响之人纳入诉讼程序，并希望该第三人能够提供适当协助。第三，诉讼经济与既判力扩张渤。从制度设计的目的上讲，法院的裁判在于解决原告与被告之间的争议，而第三人制度的设置能够透过对原告与被告所为判决的既判力扩及至第三人，从而扩大了判决的效力范围，并且有助于实现诉讼经济的要求。

(二)相关国家和地区的实践

德国行政诉讼第三人制度规定在妁联邦德国法院法》(1960年)第六十五条第l款和第2款中。学者弗里德赫尔穆·胡芬将六十五条第l款、第2款所规定之第三人制度分别称之为简单传唤(选择性传唤)和必要传唤两种类型。日本《行政案件诉讼法》上作为撤销诉讼中的诉讼参加制度，规定了如下两种：由于诉讼的结果，其权利将受到损害的第三人参加进行中的诉讼程序的第三人诉讼参加(第二十二条)；撤销诉讼的被告以外的行政厅参加诉讼程序的行政厅诉讼参加(第二十三条)。在我国台湾地区，行政诉讼第三人被称为“参加人”。诉讼参加制度作为完整的一节内容规定在修订后的台湾地区“行政诉讼法”(1998年)第三章第四节中。统观德国、日本和我国台湾地区的行政诉讼第三人制度，我们能够发现在第三人制度的设计上有着许多共同之处，而其中许多内容又是我围行政诉讼法所没有规定或是规定不详的。例如，在确定第三人的标准上，他们都采用与案件裁判结果有法律上的利害关系作为确定标准；在立法上，明确规定了行政诉讼第三人的类型；在参加程序上，根据不同的第三人类型设置了不同的参加程序；在权利、义务设置上，根据第三人类型

的不同确立了与之相应的诉讼地位和诉讼权利、义务等等。上述这些内容作为成熟的第三人制度是必不可少的，因此，在完善我国行政诉讼第三人制度时都应当加以借鉴。

二、我国行政诉讼第三人的立法现状及其缺陷

(一)立法现状

我国行政诉讼第三人制度的内容反映在《中华人民共和围行政诉讼法》第二十七条中，该条规定： “同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三三人申请参加诉讼。或者由人民法院通知参加诉讼。”对于如何理解“利害关系”，目前法学界存在较大的争议，主要表现为以下两种观点。一种观点认为，这里的利害关系仅指与被诉的具体行政行为有法律上直接的权利义务关系，即被诉的具体行政行为直接调整了第三人的权利、义务，直接影响了第三人权利与义务的增减’。另一种观点认为，这里的利害关系不仅包括与被诉的具体行政行为有法律上的直接权利义务关系，而且还包括与被诉的具体行政行为有间接的利害关系。所谓间接的利害关系，是指被诉的具体行政行为并不直接调整第i人的权利与义务，而是这一具体行政行为存在与否的事实将间接影响第三人的权利、义务。为了回应立法的不足，最高人民法院在《关于贯彻执行(中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的意乡酚(试行)第二十一条中将“行政诉讼法第二十七条中的‘同提起诉讼的具体行政行为有利害关系’，界定为与被诉具体行政行为有‘法律上的权利义务关系’。可见，司法解释没有把“利害关系”局限在“直接”利害关系的范嗣以内，但是仍然未给我们设置容易操作的判别“利害关系”的标准。为了更好地执行《行政诉讼法》，最高人民法院在《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的解释》中对第三人做了更详细的规定，第二十三条第2款规定：“应当追加被告而原告不同意追加的，人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼。”第二十四条第1款规定： “行政机关的同一具体行政行为涉及两个以上利害关系人，其中一部分利害关系人对具体行政行为不服提起诉讼，人民法院应当通知没有起诉的其他利害关系人作为第三人参加诉讼。”第2款规定： “第三人有权提出与本案有关的诉讼主张，对人民法院的一审判决不服，有权提起上诉。”尽管司法解释对如何确定行政诉讼第三人作出了相对细致的规定，但是仍然缺乏概括性、全面性，难免有挂一漏万之弊端，因而对于司法实践的指导作用还是十分有限。

(二)存在的缺陷

1．行政诉讼第三人的确定标准不清晰。行政诉讼法以与被提起诉讼的具体行政行为有利害关系为标准来确定行政诉讼第三人，但是对于如何才是有利害关系，是直接的利害关系还是包括间接的利害关系，只是法律上的利害关系还是包括事实上的利害关系没有明确规定。

2．立法上没有对行政诉讼第三人作类型化分类。第三人的类型化是大陆法系国家在行政诉讼制度中必不可少的一项规定，然而我国法律对行政诉讼第三人只作了一个笼统的概括，还没有作出像民事诉讼中有独立请求权与无独立请求权第三人这样的类型化划分。

3．第三人参加诉讼的程序、法律地位和诉讼权利、义务规定不明确。在程序的启动上，我国行政诉讼法规定了由第三人申请和法院通知两种方式，但是，对于哪种情况必须通知、依何种方式作出、当事人能否申请第三人参加、需要提交哪些材料等未加说明。行政诉讼法对第三人的法律地位、参加诉讼的权利义务也没有明确规定，只是在最高人民法院的司法解释中规定：第三人有权提出与本案有关的诉讼主张，对人民法院的一审判决不服的，有权提起上诉。所谓“有关的诉讼主张”具体包括哪些内容，不同类型的诉讼第三人能够提起的诉讼主张是否相同，是否都有权提起上诉，却不得而知。

4．对第三人没有参加的法律效果缺乏规定。对于法院通知参加诉讼的第三人和第三人申请参加并获得法院同意后，第三人并没有参加诉讼，那么在第三人缺席的情况下，法院所作出的判决对于第三人的效果如何，以及法院应当通知参加诉讼的第三人而没有履行职责时，判决效力对于该第三人是否有效呢?行政诉讼法并没有给予明确的答案。

三、完善我国行政诉讼第三人制度的具体设想

(一)重新界定第三人的确定标准

我国行政诉讼法是以与被诉具体行政行为有利害关系作为确定第三人的标准，这个标准极其模糊，因而在司法实践上很难把握。应该借鉴域外的经验重新确立我国行政诉讼第三人的标准，即采用与案件裁判结果有法律上的利害关系作为分类标准。理由如下：1．与案件裁判结果有法律上的利害关系作为确定标准，体现了完善行政诉讼第三人的原则，突出法院了的作用。2．采用与案件裁判结果有法律上的利害关系作为第三人的分类标准，扩大了行政诉讼第三人的范围，适应了行政行为多样性要求与法治国家的要求，使权利会受到影响之人的权利得到保护。与被诉具体行政行为有利害关系和与案件裁判结果有利害关系不是等值的，后者的范围大于前者。

(二)在立法上将诉讼第三人类型化

应当说，在立法上将行政诉讼第三人类型化是大陆法系国家的通例，它作为行政诉讼第三人制度的核心内容，既是对确定标准的直观反映，又是规定第三人参加程序、地位以及诉讼权利义务的前提，因此，确立完善的第三人类型是完善我国行政诉讼法第三人制度的基础。我们可以将第三人分为三类，即必要参加之第三人、普通参加之第三人和行政机关辅助参加之第三人。所谓必要参加之第三人，是指法院对案件的裁判将对其权利或法律上的利益产生直接效力，因而须对其与当事人合一确定标的并作出裁判，进而被法院裁定命其参加诉讼或申请参加诉讼之人。诉讼标的合一确定的情形包括以下两种情况：一是第三人与当事人一方的诉讼标的是共同或同一的而必须合一确定。如共同作出行政处罚的为被起诉的行政机关，或是行政机关基于同一事实而处罚多人，其中为起诉的相对人。以及物之共同所有人中为起诉之人，在此情况下法院均应裁定命其以第三人的身份参加诉讼。二是第三人与当事人一方有诉讼标的的牵连而须合一确定。所谓诉讼标的的牵连，是指第三人和原告一方与被告争议的法律关系存在紧密联系，以至于法院应当合一确定。这类情况的典型表现就是，行政行为具有“第三人效力”的情形下，例如德国的“邻人诉讼”即属此列。所谓普通参加之第三人，是指因为其法律上的利益将受到法院裁判结果的影响而参加诉讼之人，由法院依其职权或根据其申请而使其参加诉讼。法律上的利益是指值得保护的实质的利益，而非观念上的，情感上的，如果仅仅是这些利益受到影响并不能成为普通参加之第三人的条件。以权利或法律上的利益受到诉讼结果的影响，作为第三人的条件无疑极大地扩大了第三人的范围，所以说“普通参加之第三人更似必要参加之第三人的兜底。”行政机关辅助参加之第三人，是指法院认为有使其他行政机关辅助被告参加诉讼的必要，依职权或是依当事人的申请而通知参加诉讼的被告以外的其他行政机关。该类第三人是为了解决多阶段行政行为中，非被告的其他对该行为作出产生影响的行政机关能够参加诉讼的问题。由于为了维护公法关系之划一，防止行政机关意思之分裂，此处的行政机关辅助参加仅限于辅助被告～方，其目的主要在于辅助案件事实的查清。

(三)完善第三人的参加程序、法律地位及其诉讼权利义务

对于必要参加之第三人，由于诉讼标的须对其和当事人合一确定，因而，该第三人的参加对于行政诉讼的进行起十分重要的作用，在此情况下，法院应当在查明事实的基础上以裁定的方式命其参加，这是法院的一项义务，因此必须履行。而该第三人，对于法院的裁定不能够声明不服，以免拖延诉讼。当然，第三人也可以在结案前申请参加诉讼，法院应当允许，且不得自由裁量。该第三人一经法院命其参加诉讼即取得参加人的地位，由于必要参加之第三人对于诉讼标的须合一确定， “故必要参加人在诉讼上就具有了如同必要共同诉讼人之法律地位·”该第三人可以为任何诉讼行为，并且可以提出与一方当事人相异的实体请求，为了维护其自身的合法权益，他可以申请对于在其参加之前所进行的诉讼行为重新为之。对于普通参加之第三人，由法院依职权或该第三人的申请而裁定其参加，此时法院并不具有裁定第三人参加诉讼的义务，因此法院可为一定的自由裁量。由于该第三人是因其权利或法律上的利益将受到裁判结果的影响，因此应当以直接关系其本身诉讼地位的事项者为限，可以为相应的诉讼行为，但是有关当事人间诉讼标的及诉讼程序的，仍受本诉的拘束。又由于该第三人是为了维护自己的利益而并非是为了辅助任何一方参加诉讼，因此该第三人可以在本诉的范围内， “允许其提出独立之攻击和防御方法，以维护其利益。”对于参加诉讼时已为之诉讼行为，该第三人无权申请重新进行。对于下级法院的判决，该第三人只有以其法律上利益受判决侵害为限，可以独立提起上诉。如判决已经确定，亦可以提起再审之诉。

行政机关辅助参加之第三人，首先由法院判断该机关是否有参加诉讼的必要，有无必要应当以该机关能否为法院提供有效的知识、经验、材料来帮助法院作出公正的裁判。该第三人既可以由法院依职权命其参加，也可以因其他当事人申请，但是当事人在申请时应当说明申请之理由。行政机关辅助参加之第三人参加诉讼起到的是辅助被告的性质，因此并不能取得诉讼参加人的地位，所以本案的裁判对于该行政机关不生法律效力。

(四)明确第三人没有参加时的法律效果

对于必要参加之第三人而言，法院有义务以职权裁定其参加诉讼，倘若法院没有使其参加诉讼，即属于程序上具有重大瑕疵，如在二审中发现，则二审法院应当作出撤销原判发回重申的裁定。如果判决已经确定，那么该判决仅仅具有形式上的确定力而不具有实质上的确定力了。立法上可以确定一个相应的期间，准许该第三人在知道该判决之日起于此期间内向作出终审判决的法院申请再审。如果法院裁定该第三人参加诉讼而其拒绝参加者，该判决对其生效。

至于普通参加之第三人和行政机关辅助参加之第三人，他们是否参加诉讼，法院有一定的自由裁量权，因此，即使法院没有裁定他们参加诉讼也并不必然导致原裁判被发回重申。所以，当裁判具有最终效力时对于该类第三人也具有实质效力，其不得以未能参加诉讼为法律事由申请重审。

参 考 文 献

1、应松年，《行政诉讼法学》，中国政法大学出版社，1994年7月第1版

2、胡锦光，《行政法专题研究》，中国人民大学出版社，1998年9月版

3、王红岩，《行政诉讼第三人探悉》，《中国政法大学学报》，1991年第4期

4、方世荣，《行政诉讼法案例教程》，中国政法大学出版社，1999年1月版