当前工商行政执法工作问题探讨

推行说理式行政处罚文书的价值核心

摘要：为了深入贯彻落实科学发展观，构建和谐社会，根据国务院《全面推行依法行政实施纲要》的基本精神，按照以人为本、执法为民的要求，为此全国工商系统都推行说理式行政处罚文书，说理式行政处罚文书创新在说理，本文通过浅析说理式行政处罚文书的价值核心，内在动力，来探究说理的现实意义，以提高对说理式行政处罚文书的认知和操作水平。

关键词：说理；说理式行政处罚文书；价值

目录

推行说理式行政处罚文书的价值核心1

一、行政处罚文书说在行政法发展史上的演变1

二、行政处罚文书说理的法理基础2

三、 行政处罚文书说理的价值核心4

四、 推行说理式行政处罚文书的内在动力7

五、 推行说理行政处罚文书的现实意义8

说理式行政处罚文书，是将处罚程序、证据与违法事实的论证、定性过程、处罚结果与自由裁量权的适用，详尽地写入文书，以提高适用法律法规的准确性和自由裁量权的合理性的行政处罚文书。行政处罚文书说理是将法律的普遍规定同具体的案件事实结合起来，将当事人的违法行为与法律预设的条件相对照的从一般到特殊的演绎推理过程。

一、行政处罚文书说在行政法发展史上的演变

行政处罚文书说理最早在美国是由司法判例加以确认的。《美国行政法》规定，“理由是对法律政策和自由裁量所持观点的解释和说明……不能仅仅重述法律的规定，而没有任何解释。行政处罚必须说明理由，是行政法的一个基本原则”（1）。在行政法的发展史上，行政主体在相对人的合法权益作出不利影响时，经历了从起初的不说明理由到说明理由的发展过程。在行政法的母国法国，传统的行政习惯并没有要求行政主体对作出行政行为说明理由，在英国的普通法中，由于没有相关规定，如果行政机关在作出的行政决定时说明理由则与普通法原则相违背，除非在特殊法律条款中有相应的规定，因此，行政主体并没对其作出行政行为说明理由的义务，当事人也不具有法律上的强制手段要求行政主体说明作出行政行为的理由，二战后，随着民主参与权理论的发达，人们越来越积极参与到权利的动作过程中，以便监督政府合法的行使权力。人们也发现，没有哪个单纯的因素比公共机构不负责说明理由的义务更为严重的阻碍了英国行政法的发展了（2），1992年英国制定了《裁判所与调查法》，要求所有说明的行政行为都必须提供具体的理由，否则该决定将被撤销，或者发回作出的行政机关。行政行为说明理由这一制度在各国得到认同和发展，并在法律上得以固定。

二、行政处罚文书说理的法理基础

行政处罚文书说理经历了由否定到肯定的发展过程，正如前所述，随着民主参与权理论的发达，人们越来越积极的参与到权利的动作过程中，以便监督政府的合法的行使权力，从根本上来说，这是民权运动发展的的必然结果，在经验上，行政处罚法文书说理借鉴了司法领域的裁判文书说理制度，随着裁判文书说理制度的不断发展而逐步丰富和完善。

综观世界各国，无论大陆法系还是英美法系，法院的判决都是一份论证文，将法院作出判决的理由写的一清二楚，其公正性使人无从怀疑。为了做到这一点，在大陆法系的代表国家法国，1790年制定的法律就要求上诉法院判决应载明理由，1810年该国法律又进一步明确规定：“不包括理由的判决无效”。1939年法国最高法院在不断强调、要求各级法院重视判决理由的基础上要求各级法院的判决理由必须确切、具体、并指定了相应的标准。意大利则早在16世纪就开始要求判决必须说明理由，如今已成为该国根本法——宪法的一项内容。德国于18世纪逐步确立了判决理论的相关规定，1879年使判决的理论成为一项普遍义务强制法官接受。而在英美法系国家，由于实行的是判例法，更加注重判决理由的充分阐述，也正因如此，这些国家的许多著名的判决理由上升为判案的基本规则甚至原则。

尽管两大法系说理的方式不同，即大陆法系裁决文书的说理注重抽象化、概念化，带有强烈的理性主义色彩，英美法系注重说理的经验性与实用性，带有浓郁的经验主义味道，但是，判决必须说明理由已经成为世界各国的一项普遍原则。“法是理与力的结合”，判决理由是判决以理服人的体现，故判决的理由必须得到充分阐述。

虽然行政处罚文书与司法裁判文书有着本质不同，行政处罚文书更多的表现为单向的，确定的，具有国家强制力，但大多数行政处罚还依赖于相对人的自觉履行，而相对人的自觉履行又建立在相对人的理解和处罚正当的基础之上，但如何能使相对人感知到处罚的正当性呢？说理，即向相对人说明处罚理由制度，就是一个有效模式，在法律规范的框架内，相对人的参与，行政机关作出说理论证，最终使行政处罚决定更易让相对人接受和更易执行。

我国法律规定行政程序的说明理由只是散见于个别的法律中，如《治安管理处罚条例》规定，在公安机关的治安管理处罚裁决书中，要记载简要事实和法条序数，我国《行政处罚法》第31条“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据”，第39条规定，行政处罚决定书中应当载明“违反法律法规或规章的事实和证据”，第四十一条规定，行政机关及其执法人员在作出处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条规定向当事人告知给予行政处罚和事、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。这些规定虽然有所欠缺，但毕竟在法律上确立了我国行政裁决说明理由制度。

行政处罚文书说理的价值核心

增强行政处罚的说理性，是当前众多行政执法机关推行行政处罚文书改革的总体趋势，这项改革的意义不仅仅是行政机关内部工作制度的变革，由于其必然涉及到行政处罚对象，必定引起相关各界的关注与评价，因此而具有深刻的社会意义。它折射出了以人为本的社会主义核心价值观对现代行政执法理念的重大影响。

从根本上来说，推行说理式行政处罚文书属于上层建筑细节部分的自我完善范畴，是为了创造和维护和谐的社会环境，推行社会主义政治经济建设的需要。随着社会公众的法制意识逐渐被唤醒，行政处罚对象的法律常识逐渐提高，行政复议和诉讼等法律救助途径逐步完善，粗放行政执法模式引起了行政相对人和社会舆论的强烈不满，在特定情况下甚至成为激发社会矛盾的诱因，已经完全不能适应这些条件下的行政执法的需要，这直接促使了一系列行政执法制度的改革，包括行政处罚文书的改革。因此，推行行政处罚文书改革不能目光短浅，囿于完善文书模式的细枝末节，必须站在政治的高度，践行以人为本的价值观，服从和服务于和谐社会建设这个目标，这是行政处罚文书改革的价值核心所在。

行政处罚文书说理作为一项程序性制度，有着行政程序的基本价值。包括内在价值与外在价值。内在价值是指程序本身所具有的品质来满足人需要的价值。其一，是属于行政程序自身所固有的，独立于“好结果”而独立存在着的优良品质，它能够直接承载和体现法制的精神和价值，弘扬公认的道德主张，直接满足人们的需要和欲求，而无需通过结果反映和折射。其二，它区别对于外在的手段价值具有自身独立的价值。其三，它能够使相对人无需通过结果而感知行政行为的合法合理。其四，一般情况下，只要在合法合理的程序下所做出的行政行为，其结果也是合理的，外在价值是指行政程序所具有的实现选定实体目的的有效性。据此，程序一直被人们认为是一种手段和工具而遭到忽视。本人认为，程序是一项具有独立自在过程，如果片面将程序作为“手段”，则会陷入“为了结果而不择手段”这种不合理的论断之中。

行政处罚文书说理制度除有准确，及时，高效的内在价值，人权尊严，参与的外在价值内容外，其本身有着自身独特的内部构成与价值特征，从而对自由裁量权达到控制作用。在有法律具体规定的情况下，法律起到了对具体行政行为控制作用，但在法律规定比较模糊的情况下，行使行政行为具有合理性和正当性则成为规制裁量对的关键，行政机关应对权利的行使进行认证来增加相对人的理解与接收。

推行说理式行政处罚文书，前提是行政执法机关能否正确履行行政处罚职能。行政机关的行政处罚权来自法律规范的授权，处罚与教育相结合是《行政处罚法》明文规定的基本原则，行政执法机关必须遵循。如果行政处罚功能被异化，成为行政机关牟取利益的工具，不该罚的乱罚，该罚轻的重罚，任凭在说明性文书中如何滔滔不绝、天花乱坠，都只能是无理狡辩，当事人绝对不会心悦诚服；同样，如果行政执法机关徇私枉法，该重罚的轻罚，该移送判刑的以罚代刑，无论在说明性文书中如何遣词造句，为违法者开脱，都只能是欲盖弥彰，绝对推卸不了该承担的渎职罪责。行政处罚文书是行政执法活动的载体，一纸文书浓缩了一个行政执法活动的全过程，只有行使行政处罚的功能回归本位，行政处罚文书的字里行间才能显现依法行政、文明执法、人性化执法。

推行说理式行政处罚文书，关键在于建立并落实维护这个价值核心的保障机制。说理式行政处罚文书旨在革除原有的行政执法文书弊端，作为上层建筑细节部分的自我完善行为，行政执法文书的改革不可能通过执法人员自下而上进行，作为一项制度的改革，领导的认可、重视和推动是不可替代的，这是建立保障机制的保障，在此基础上，才有建立和落实其他保障机制的可能。行政处罚文书改革在作为一项制度确立之后，必须有相应的配套措施保障改革的顺利进行，确保改革不偏离方向.

推行说理式行政处罚文书的内在动力

（一）推行说理式行政处罚文书是行政正义的基本要求。给予处罚的理由是正常人的正义感所要求。在公共生活中，对于权利的实施，人们不仅要它是合乎法律的，更希望它合乎正义的。行政权是一种极富扩张性的权力，它的行使既不像立法权那样往往是合意的结果，也不像司法那样中立。在确定相对方权利、义务的行政行为过程中，相对方更有权利了解行政主体实施该行为的目的及理由。许多的决定都可能因目的的不正当、不相关及其他适用法律错误而撤销或被起诉，如果公民找不出裁决背后的推理，他便难以决定是不是可以复议或起诉，这样他便被剥夺了法律的保护。

（二）推行说理式行政处罚文书是合作式行政的体现。随着入世，行政执法的规范和“政企分开”等行政改革的发展，行政法律关系内容也开始变化。虽然以“命令与服从”为内容的行政法律关系仍然存在，但是在行政程序中，作为相对人被赋予了更多程序性权利，如听证权、知情权等。传统的强制性行政权已渐渐让位于参与式行政、合作式行政。合作式行政中，行政主体在实施行政行为时，要充分尊重相对方作为程序性权利主体地位，注重与相对人意思交流。行政处罚中的说理就是这种合作式行政的一种表现。透过行政权能体现对其所裁决的关于事实、法律及酌量方面的说明，相对人不仅感到自己被尊重，从而产生心理上的认同感，而且能领会、理解行政主体的行政裁决。可以说行政裁决的说理在感情和理智方面都拉近了行政主体与行政相对人的距离，消除了传统上公共权威与公众的对立。

（三）推行说理式行政处罚文书是制约行政权的要求。现代法治实践表明，对公民权利与自由危险最大的莫过于行政自由裁量权的滥用（3）。为防止向制约行政自由裁量权的滥用，除了传统的议会监督和司法审查外，各国纷纷制定法律，加强程序控制。说理制度就是行政制度链条中的重要一环。通过健全规范行政自由裁量权的法律程序，在行政自由裁量行使初始和过程中控制行为结果趋于合理性，可能是一种比较有效的法律控制方法（4）。说理有助于防止行政主体及行政执法人员的随意、恣意。因此，要求行政主体作出行政裁决时，对支持行政行为的依据和理由应向行政相对人和社会展示，以此来达到制约行政权的滥用。

（四）推行说理式行政文书便于法院进行司法审查。相对人了解行政处罚理由的权利是健全司法审查制度不可缺少的一部分，对行政理由的说明给法院的司法审查提供了依据。法院往往根据行政机关的案卷来判断被诉行政行为是否合法，行政机关在案卷中就是其所作行政行为的详尽说明，更好利于法院作出判断，提高司法效率。

推行说理行政处罚文书的现实意义

（一）有利于人性化性执法。说理性处罚决定书增加了证据列举、当事人的陈述申辩及听证、适用法律和理由等新内容，比老版本文书更注重情感理性执法。说理性处罚决定强调一方面要结合案件事实对法律法规进行详尽的法理阐释，以充分的说理来论证适用某项法律条款作为处罚依据的理由。另一方面，对不予采纳当事人所提出观点的理由要详尽说明。对当事人在陈述、申辩或听证时所提出的观点，要认真分析，归纳梳理，对有理的要给予采纳，对无理的要讲清不符合什么原理和法律的规定，其观点为什么不予采纳，理由要说清、说透，从而化解矛盾，减少行政复议、行政诉讼的产生。

（二）有利于规范执法行为。不注重说理的传统模式不仅有助长“暗箱操作”行为之嫌，而且还会掩盖执法不公甚至贪赃枉法等各类行为，客观上为少数人情案、关系案、地方保护主义起到了掩盖作用，为消极、腐败现象的滋生提供了土壤。俗话说：“阳光之下无罪恶”，意味着公开的过程及理由是难以产生腐败的。增强处罚决定书的说理性，就要求在行使自由裁量权时，要解释和说明最终确定该处罚幅度的理由，以此来达到制约行政权的滥用，扼制腐败、不廉洁现象的发生。

（三）有利于提高执法水平。能否说理、说理是否充分与执法人员的素质密切相关，由于文化素养等统合水平的制约，目前有为数不少的执法人员在理论功底、法律知识、逻辑推理、语言表述等方面的修养无法适应制作说理式处罚决定书的需要。因此必须下大力气提高执法人员的政治理论、法律知识、逻辑思维、文化水平和语言、文字表达能力，从而提高工商队伍执法水平。

（四）有利于法制宣传。《行政处罚法》规定，“实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或其他组织自觉守法”。因此，处罚不仅是单纯的行政执法过程，也是一种具体生动的法制宣传过程，通过具体案件的处罚起到教育公民、法人以及其他组织应享有什么权利、承担什么义务，宣传法律知识的作用。在行政裁决说理的过程中传播法律价值、警示教育社会民众，也有肋于树立法律权威、树立行政执法部门文明公正形象。

注释：（1）王名扬注《美国行政法》中国法制出版2005年5月版第513页

（2）【英】威廉.韦德楚建译：《行政法》北京中国大百科全书出版社97年版第192页

（3）章剑生著《行政行为说明理由判解》武汉大学出版社2000年11月版第42页

（4）章剑生著《行政程序法比较研究》杭州大学了，出版社1997年版第14页

再写入相应的部分）。