论行政立法的监督(二)

    2．行政立法监督必须依据法定的职权和程序进行。行政立法监督主体必须依据法律规定的权限实施监督。

    3．行政立法监督的客体是行政立法活动，不仅包括行政立法权运作过程，涉及行政立法机关、行政立法权限、行政立法程序等，还包括行政立法结果，即行政法规和规章。行政立法监督既监督行政立法过程，也监督行政立法的立法结果。

    4．行政立法监督以国家强制力为保障。非经宪法和法律规定，其他任何国家机关或个人均无权行使行政立法监督权。监督主体对行政立法活动的监督权限是一定的，由宪法或法律规定。

    二、行政立法监督的必要性

    孟德斯鸠曾说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方为止。”我国的《立法法》、《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》对行政立法权的行使做了明确规定。但有权机关在进行行政立法时，仍然存在不依照规定的原则和程序进行的问题。具体表现为：

    1．行政立法越权现象。不少地方和部门在制定行政法规和规范性文件中，对上位法的尊重不够，行政立法的内容存在一些违反上位法的现象。比如《河北省实施〈中华人民共和国工会法〉办法》第2条的规定：“本办法适用于本省行政区域内的企业、事业单位、机关、团体、个体经济组织和其他组织。”而《中华人民共和国工会法》第43条规定，企业、事业单位无正当理由拖延或者拒不拨缴工会经费，基层工会或者上级工会可以向当地人民法院申请支付令；拒不执行支付令的，工会可以依法申请人民法院强制执行。上位法中没有机关，而下位法中延伸到机关。直接导致下位法不能有效执行。在我国，具有行政立法权的机关是国务院、国务院各部委、省、自治区、直辖市人民政府及省、自治区人民政府所在地的市和国务院批准的较大的市（还包括经济特区所在地的市也有权制定，上述三类通称为较大的市）。由于立法主体繁多，这些立法主体处于不同部门、不同地域、不同级别，在进行行政立法的过程中存在从本部门、本地域范围内利益来考虑如何进行立法的现象。通过行政立法监督，可以对超越立法权限的行政立法进行纠正，对与上位法抵触的下位法进行制止，有利于部门之间所立之法、不同地区之间所立之法进行协调，规避超出本部门权限范围的立法活动。

    2．部门之间、地区之间行政立法相互冲突现象明显。不同的行政部门、不同的地区、不同的行政层级在制定相同或相似内容的行政法规或规范性文件过程中，横向协调不够，纵向审查不严，导致一些行政立法出现部门冲突，上下级相抵触的现象，影响了行政立法的严肃和权威。2008年7月，雷暴天气袭击湖北武汉，造成长江堤防树木倾折危及供电线路。紧急情况下，供电部门砍伐防护林抢修电网，却引来水务部门的10万元行政罚单，但供电部门拒不认罚。之所以出现如此问题，就在于供电部门伐树是依照电力法、电力设施保护条例等法律法规作出的；而水务部门则认为是按照防洪法、河道管理条例等法律法规在执法。

    3．行政立法的程序不严谨。行政立法程序是行政立法主体依法定权限制定行政法规和行政规章所应遵循的步骤、方式和顺序，是行政机关依照法律规定，制定、修改，废止行政法规和规章的活动程序。在行政立法实践中，行政立法程序一般包括规划、起草、征求意见、审查、通过、发布与备案等几个步骤。目前，不少地方、部门的行政规章只征求本系统、本地区的意见，而很少进行横向协调，向社会公开征求意见的更是寥寥无几，一些行政法规和行政规章的用语，甚至出现了公众难以理解的现象。

    三、行政立法监督的体制及其存在的问题

    （一）国外的行政立法监督体制

    目前世界各国对行政立法的监督主要有如下几种方式：一是议会或权力机关的监督权力机关对行政立法的监督。采取的方式包括1.备案制度。如英国采用此制度。2.批准制度。分为两种类型：一种是批准型，非经议会两院的批准，即属无效。另一种则是否决型，即除非议会两院决议废除，否则一经送交议会即告生效，不必再经过其它程序。3.审议制度。二是司法机关的监督。如法国宪法委员会审查议会立法是否违宪，行政法院则审查行政机关的法规是否符合宪法和法律。三是立法权保留。即是“任何否定立法机关立法权或者涉及公民基本权利等带有宪法根本原则性的内容，不得委托给政府进行立法。”

    （二）我国的行政立法监督体制

    1.权力机关的监督