食品安全法律规制的研究(二)

    一是符合我国国情。我国农产品种植和畜禽养殖主要采用分散方式，食品行业生产力总体水平不高，食品行业规模化、集约化的生产经营方式所占比重仍然较低，全国食品生产加工企业有44.8万家，其中10人以下的小企业、小作坊约占总数的80%。此外，食品行业自律约束机制不健全，部分企业守法诚信意识不强：公众食品安全意识薄弱，消费水平总体偏低。这些客观因素决定了在食品安全工作链条长、环节多、任务重、头绪多、问题多的情况下，任何一个部门都难以单独承担所有任务，需要集中多个部门的监管力量和资源，形成合力有效保障食品安全。

    二是综合协调力度不断加强。在食品安全法对各有关部门监管职责范围界定更加清晰的基础上，各级政府及其综合协调部门加大了综合协调力度。在行政层面，国务院成立高层次的食品安全委员会及其办公室，地方各级政府也成立了食品安全议事协调机构，职责划分逐步明确，涉及综合协调的制度逐步完善：在技术层面，卫生部统一负责食品安全国家标准制定、风险监测评估、食品检验规范、重大信息发布，为各部门卫生监督执法提供统一依据，很大程度上弥补了分段监管可能带来的职责交叉、空白和不清等问题。

    三是突出地方政府落实自身责任。县级以上地方人民政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作，建立健全全程监督管理工作机制和部门协调配合机制，统一领导指挥突发事件应对工作，完善落实监管责任，加强监管能力建设，完善食品安全信息网络，实现食品安全信息共享和食品检验等技术资源的共享，组织制定当地的食品安全年度监督管理计划。地方政府也可以根据本地实际情况，建立更加有力的食品安全综合协调机制，细化监管部门的职责分工，调整甚至整合、减少监管部门。如深圳市整合工商、质检、食品药品监管部门涉及食品监管的职责，成立了市场监管局。

    二、现阶段导致食品不安全的因素

    （一）在未知某种添加剂是否对人体有害的情况下使用

    比如，某种添加剂或某种物质，在当下的科学技术条件下认为是安全的，但随着科技的进步，有可能在将来发现这些原本被认为安全的添加剂或物质是有高度风险的。这样的情形实际上人们一直在经历着的，因为人类的知识总是有限的，是慢慢积累和发展起来的。这种由科技发展的局限性引起的食品安全风险，是人类所无法避免的。那麽对于这种技术性的风险，从行政法或公共行政上的风险控制角度而言，只能是不断地依靠科学技术的发展去降低它的风险。

    （二）食品安全的立法不健全

    食品安全的政府监管必须是依据有效的法律和法规体系 ,以及相关的标准体系——《食品安全法》。我们目前的《食品安全法》不够完善，不够健全，没有严格的食品生产、加工、流通的安全质量监督标准，未对畜禽疫病的防疫检验及使用化肥、农药、饲料、添加剂等农业投入品有害残留及影响的控制,没有能够使农产品及其加工产品的质量安全指标尽快达到国际行业标准 ,我国的食品安全法律、行政法规、地方法规、行规章、规范性文件等多层次法律体系还没有完善健全。

    （三）人类的行为间接造成的食品安全风险

    比如，工业化对大气、水、土壤造成了污染。一些地方的土地已经受到了不同程度的重金属污染，土地被污染了，种出来的东西也会被污染。水被污染后，水产品也会受到污染。这一类的食品安全问题，不是因为生产者刻意添加有害物质，而是因为生产链条被污染了。人类对环境的破坏间接地造成了食品安全问题，并且这种风险由消费者全体承担。

    （四）故意的人为引起的食品安全问题

    类似于刑法中的直接故意，手段和目的之间建立了非常紧密的联系，并且实施了行为。这种行为是不应该发生的，却又一直在发生。比如三聚氰胺，是人为添加到牛奶中的，明知对人类有害，为了不法的利益，还是做了。这一类的风险源和前两类显然是不一样的，这一类完全是人为直接引起的食品安全风险。

    （五）我国食品安全监管能力不足

    随着基层食品安全体制改革逐渐到位，监管责任落实到具体部门，也暴露出食品安全监管能力不足的问题。

    一是食品安全监管能力亟待提高。食品安全整体监管力量不足，资源配置越往下越薄弱，基层监管队伍、经费、装备和技术力量难以满足基本需要，农村地区和基层监管队伍素质不高、人力缺乏。监管技术能力不足和检验资源重复配置、利用效率低的问题同时存在，一方面部分监管机构尤其是基层检验设备、装备落后，监管技术力量薄弱：另一方面，一些监管部门各自设置技术机构，造成小而全、资源分散、重复建设、信息和数据不能共享的局面。

    二是地方食品安全综合协调队伍有待加强。特别是承担信息报告、企业标准备案、突发事件应急处置、食品安全事故组织查处、流行病学调查等职责的人员不足，综合协调部门权威性有待进一步加强，协调手段需要更加有力和多样。

    三是食品安全风险监测评估和标准体系建设仍处于起步阶段。国家食品安全风险评估中心尚未正式组建，国家食品安全风险监测计划实施面临资金困难，风险监测、评估机构基础薄弱、能力不足（仅有30%的省级疾病防控机构能够承担2010年国家计划的全部监测项目）：国家层面未设立单独的食品安全标准管理机构，食品安全标准管理工作人力经费匮乏。

    四是个别领域监管边界仍不够清晰。如在豆芽生产、超市现做现卖、食品仓储和运输等方面还存在管理部门不明确的问题。

    三、完善食品安全监管体制机制的思考

    当前，国务院食品安全委员会及其办公室领导协调下的、有关部门分段监管与卫生部综合协调的体制在较短的时间内，使食品安全工作力度不断加大，食品安全整顿治理取得了明显成效，全国食品安全形势总体保持平稳并趋于好转。温总理在今年"两会"政府工作报告中提出，要完善食品安全监管体制机制，健全法制，严格标准，完善监测评估、检验检测体系，强化地方政府监管责任，加强监管执法，全面提高食品安全保障水平。按照总理讲话精神，近一阶段完善食品安全监管制度机制的总体思路是，立足在现有体制下，进一步强化政府责任，完善制度机制，在食品生产、流通、餐饮等环节不断加大打击力度和重点食品品种综合治理的基础上，突出行政和技术层面的综合协调，加强能力建设和科学管理，形成工作合力，切实保障食品安全。

    （一）建立有效的食品安全监管主体

    建立食品安全监督局 ,并以立法执法机构、行业、协会以及相关的政府委托的社会机构为辅导的监管主体。参考欧盟和美国的食品监管主体的情况,再比较我国目前食品安全信用外在公共者约束的现状,建立一个全权负责食品安全监管的机构迫不容缓。建立食品安全监督局,全权负责食品安全的监管工作,负责监管从农田到餐桌的整个生产加工流通过程,监管种植养殖、食品加工、流通、消费环节。并应该赋予权利调动和协调相关部门的监管力量。作为全权负责我国食品安全监管的主体,其必须满足以下的要求:(1)监管机构的设置必须满足统一性和权威性。(2)监管机构的设置必须满足分合理性的要求(3)监管机构的设置必须满足专业性、技术性的要求。

    （二）完善食品安全的立法

    食品安全的政府监管必须是依据有效的法律和法规体系 ,以及相关的标准体系——《食品安全法》。要通过立法形式,尽快制定出我国食品生产、加工、流通的安全质量监督标准，加强对畜禽疫病的防疫检验及使用化肥、农药、饲料、添加剂等农业投入品有害残留及影响的控制,使农产品及其加工产品的质量安全指标尽快达到国际行业标准 ,加快食品安全法律建设和法制管理,建立起我国食品安全法律、行政法规、地方法规、行规章、规范性文件等多层次法律体系,探索和发展与国际接轨,又符合国情的理论、方法和体系。

    （三）建立我国食品安全监管机制的建议